CE-11001-03-15-000-2017-03045-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / RECUSACIÓNMecanismo al que debió acudir el accionante para discutir el posible impedimento del magistrado [L]a sala advierte que en el expediente no reposa documento o prueba alguna que demuestre que el [accionante] agotó el procedimiento legal previsto para recusar al Dr. [J.A.G.P.], Magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas, como ponente del auto del 18 de agosto de 2017, que confirmó el rechazo de la acción popular N° 2017-00043. En este orden de ideas, no es de recibo que la acción de tutela sea utilizada como mecanismo alterno para discutir en un escenario judicial que no es idóneo, los posibles impedimentos que pueden concurrir en un funcionario judicial, o recusar a un magistrado, cuando la norma de manera expresa consagra el procedimiento a seguir en dichos casos. Debe recordarse que la acción de tutela no fue creada para suplantar o desplazar los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ni para suplir la inactividad de las partes, sino que su finalidad se encamina al estudio excepcional del caso, cuando el interesado haya agotado todos los medios de defensa judicial, o de no ser así, cuando se encuentre en peligro de sufrir un perjuicio irremediable.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 132 / LEY 472 DE 1998ARTÍCULO 44

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al requisito de subsidiariedad, ver: Corte Constitucional, sentencia de 10 de agosto de 2006, exp. T-656, M.P. Jaime Araújo Rentería y sentencia de 7 de mayo de 2015, exp. SU-263, M.P. Jorge Iván Palacio

Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03045-01(AC)

Actor: JAVIER ELÍAS ARIAS IDARRAGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la impugnación presentada por el señor Javier Elías Arias Idárraga, contra la sentencia del 13 de diciembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, que resolvió: “Primero: Negar el amparo solicitado el señor Javier Elías Arias Idárraga contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas.” (fl.

1. ANTECEDENTES El 15 de noviembre de 2017, el señor JAVIER ELÍAS ARIAS IDARRAGA, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad y el principio de la buena fe.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:

“Por favor ordenar aportar copia de mi tutela a la acción popular a fin de NUNCA presentar acción igual, como por error humano lo he hecho. Por favor acceda a lo pedido señoría. “Se defina en tutela si el mag Jairo Ángel Gómez esta o NO impedido para conocer acciones a mi nombre al denunciarme penal/. Amparado en el impedimento q referí en los hechos de la demanda. Se decrete la Nulidad del Auto del Mg. q (sic) confirmó auto se ordene admitir mi acción popular inmediadata/ (sic) pues cumplo art 18 ley 472/98.” (fls. 1-2)

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Javier Elías Arias Idárraga presentó solicitud de protección de los derechos e intereses colectivos en contra del Municipio de Manizales. 2.2. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Manizales, bajo el radicado N° 17001-33-33-001-201700043-00, que por auto del 7 de marzo de 20171, rechazó la demanda, por no haber sido corregida de acuerdo a lo señalado en el auto inadmisorio. 1 Ver folio 16 del expediente. 2.3. La anterior decisión fue recurrida por el actor, ante el Tribunal Administrativo de Caldas, que en providencia del 18 de agosto de 20172 confirmó el auto de rechazo de la acción popular. 2.4. Sostiene el actor, que el magistrado Jairo Ángel Gómez resolvió el recurso

de apelación que interpuso contra el auto que rechazó la acción popular con radicado N° 2017-00043, se ha declarado impedido en otros procesos3 en los que ha sido actor popular o coadyuvante, pero que en este caso decidió el asunto sin manifestar ninguna clase de impedimento, lo que considera violatorio del derecho a la igualdad y al principio de la buena fe.

3. Fundamentos de la acción El actor considera que el magistrado ponente del auto del 18 de agosto de 2017, por el cual se confirmó el auto de rechazo de la acción popular N° 2017-00043, debió declararse impedido, como lo ha hecho en otras ocasiones, para conocer del asunto por haberlo denunciado penalmente. Señala que al haberse resuelto el recurso de apelación que interpuso contra la providencia mencionada, se vulneró su derecho a la igualdad y al principio de buena fe.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 23 de noviembre de 2017, la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, dispuso la vinculación del Municipio de Manizales como tercero interesado, y la notificación de la existencia de la acción a los sujetos procesales correspondientes para que se pronunciaran sobre los hechos que la fundamentan (fl. 7). 4.2. A través de comunicación telefónica con el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, el juez de tutela de primera instancia solicitó copia de la providencia del 7 de marzo de 2017, proferida dentro de la acción popular promovida por el señor Arias Idarraga. La misma fue incorporada al expediente4.

4.3. El Municipio de Manizales, por conducto de apoderado judicial, frente a la acción de la referencia manifestó que no le constaban los hechos narrados por el actor, y expuso que la entidad territorial carecía de legitimación en la causa por pasiva para ser parte en el proceso (fls. 24-25). 2 Ver folios 3 y 4. 3 Como por ejemplo 17001-23-31-000-2014-00366-01. 4 A folio 15 del expediente reposa constancia de comunicación telefónica con el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales. 4.4. El Tribunal Administrativo de Caldas, pese haber sido notificado de la existencia de la acción, guardó silencio (fls. 8 – 13).

5. Providencia impugnada En fallo del 13 de diciembre de 2017, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, negó el amparo solicitado por el señor Javier Elías Arias Idárraga.

Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Caldas analizó la solicitud de protección de los derechos e intereses colectivos presentada por el hoy tutelante y concluyó que la misma no cumplía con los requisitos de procedibilidad, tal como lo había considerado el juez de primera instancia. En ese sentido, y teniendo en cuenta el principio de autonomía judicial, no podía considerarse como arbitraria la decisión del Tribunal de no continuar con el trámite del medio de control respectivo. Agregó que frente a la existencia de un posible impedimento, el artículo 132 del CPACA (por remisión expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998) establece el procedimiento previsto para los impedimentos y recusaciones, y que por tanto, la acción de tutela no es el medio idóneo para discutir si el magistrado ponente de la

providencia censurada se encontraba o no inmerso en alguna de las causales (fls. 20-21).

6. Impugnación El actor impugnó la anterior decisión, solicitando en esta oportunidad que se revise si el Consejero de Estado William Hernández Gómez se encontraba impedido para decidir la acción de tutela de la referencia, ya que en otras acciones populares se ha apartado del conocimiento de las mismas por denunciarlo penalmente.

De igual forma insistió en revisar el impedimento del magistrado ponente de la providencia acusada (fl. 33).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la

acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Planteamiento del problema 3.1. En síntesis, lo que discute el señor Javier Elías Arias Idárraga es la existencia de un posible impedimento del magistrado ponente del auto de 18 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual se confirmó el rechazo de la acción popular presentada ante el Juzgado Primero Administrativo de Manizales. 3.2. En ese sentido, le corresponde a la Sala verificar si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para proponer posibles causales de impedimento o recusación, en las que se puedan encontrar inmersas las autoridades judiciales.

4. Del requisito de subsidiariedad 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Dada su naturaleza subsidiaria, la acción de tutela sólo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. Del carácter subsidiario de la acción de tutela se deriva que los medios ordinarios de defensa para la protección de los derechos, siempre que sean idóneos y eficaces, no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones. Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 20157:

“(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales. (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."8 (Negrilla por fuera del texto) De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la 7 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 8Corte Constitucional, sentencia SU263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. defensa de sus derechos9, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela,

el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional.

5. Análisis del caso concreto 5.1. Del estudio del expediente se concluye lo siguiente: 5.1.1. El señor Javier Elías Arias Idárraga presentó acción popular contra del Municipio de Manizales, correspondiendo su conocimiento al Juzgado Primero Administrativo de Manizales. 5.1.2. Mediante auto del 13 de febrero de 2017 se inadmitió la acción popular presentada, para que el actor popular aportara la solicitud previa de que trata el artículo 144 del CPACA, y para que indicara con precisión los hechos en que se fundaba la acción. 5.1.3. Por auto del 7 de marzo de 201710 el Juzgado de conocimiento rechazó la demanda por no haber sido corregida. 5.1.4. La anterior decisión fue recurrida por el actor, y el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 18 de agosto de 201711 la confirmó. 5.2. A juicio del actor, Dr. Jairo Ángel Gómez Peña, magistrado ponente del auto

que confirmó el rechazo de su acción popular, estaba impedido para pronunciarse sobre el asunto, toda vez que en otros procesos en los cuales ha sido parte demandante, e incluso coadyuvante, se apartó del conocimiento por una presunta denuncia penal en su contra. 9Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 10 Ver folio 16 del expediente 11 Ver folio 3 del expediente De igual manera, el actor insiste que el Consejero encargado de proferir la sentencia de tutela en primera instancia también podría estar impedido para decidir cualquier caso suyo, por hechos similares. 5.3. El régimen de impedimentos y recusaciones tiene como finalidad garantizar la independencia e imparcialidad de los jueces, conjueces y magistrados. Por lo tanto, el legislador previó las causales y procedimiento a seguir, cuando por voluntad propia o a petición de parte, una autoridad judicial deba separarse del conocimiento de determinado asunto. En ese sentido, el artículo 132 del Código de Procedimiento Administrativo, aplicable por remisión expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 199812, determina el trámite de las recusaciones, en los siguientes términos: “1. La recusación se propondrá por escrito ante el juez o Magistrado Ponente con expresión de la causal legal y de los hechos en que se fundamente, acompañando las pruebas que se pretendan hacer valer.” 5.4. En el caso propuesto, la sala advierte que en el expediente no reposa documento o prueba alguna que demuestre que el señor Javier Elías Arias

Idárraga agotó el procedimiento legal previsto para recusar al Dr. Jairo Ángel Gómez Peña, Magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas, como ponente del auto del 18 de agosto de 2017, que confirmó el rechazo de la acción popular N° 2017-00043. 5.5. En este orden de ideas, no es de recibo que la acción de tutela sea utilizada como mecanismo alterno para discutir en un escenario judicial que no es idóneo, los posibles impedimentos que pueden concurrir en un funcionario judicial, o recusar a un magistrado, cuando la norma de manera expresa consagra el procedimiento a seguir en dichos casos. Debe recordarse que la acción de tutela no fue creada para suplantar o desplazar los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ni para suplir la inactividad de las partes, sino que su finalidad se encamina al estudio excepcional del caso, cuando el interesado haya agotado todos los medios de defensa judicial, o de no ser así, cuando se encuentre en peligro de sufrir un perjuicio irremediable. 5.6. Por último y frente a la pretensión del señor Arias Idárraga, en el sentido de admitir la acción popular presentada en contra del Municipio de Manizales, esta Sala encuentra que el rechazo de la demanda obedeció a que el actor no la corrigió, en los términos ordenados por el Juez Primero Administrativo de 12 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. Manizales en el auto inadmisorio de la demanda, decisión que resulta razonable y ajustada a derecho.

Como se sabe, este mecanismo no está instituido para resolver las discrepancias que el actor tenga frente a las decisiones judiciales. Como no se advierte vulneración alguna a los derechos fundamentales del actor, se confirmará la decisión impugnada. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia del 13 de diciembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, por las razones expuestas en la motivación precedente.

2. NOTIFICAR esta sentencia a los interesados por el medio más expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero