CE-11001-03-15-000-2017-03114-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIDADExistencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO

DE REVISIÓN

[L]a Sala abordará, (…) para el caso concreto, el siguiente problema jurídico: ¿es procedente la acción de tutela interpuesta en contra de una sentencia que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando se aduce que la decisión que se ataca se fundó en un documento falso y contra ella no se ha interpuesto el recurso extraordinario de revisión? (…) [L]o que ahora es objeto de discusión en la presente acción de tutela se podrá discutir dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión (…), teniendo en cuenta que las medidas cautelares que pueden solicitarse dentro de dicho trámite gozan de prontitud y eficacia protectora, al poderse solicitar por la parte actora y decidirse por el despacho judicial desde el inicio del trámite del recurso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03114-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUZGADO

PRIMERO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, en contra de la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2017 por la Sección Quinta de esta Corporación, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP solicitó la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y en consecuencia, que se dejen sin efectos las sentencias de 25 de enero y 6 de septiembre de 2012, por medio de las cuales el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó ordenó a la entidad actora reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora

María Adelinda Garcés Moreno.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN II.1. El 27 de noviembre de 2017 el despacho sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Chocó, al Juez Primero Administrativo de Quibdó y vincular a la señora María Adelinda Garcés Moreno, a efectos de que emitieran los informes que estimaren pertinentes.

II.2. Aun cuando los demandados y la tercera interesada fueron correctamente notificados no rindieron informe sobre los hechos de la tutela.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo tras considerar que no cumplió con el requisito de subsidiariedad, toda vez

que la parte actora no instauró el recurso extraordinario de revisión contra la providencia atacada, siendo éste el mecanismo judicial idóneo para subsanar la vulneración a sus derechos. Ello, por cuanto el a quo advirtió que la parte actora fundamentó su petición en la consideración de que la pensión de la señora María Adelinda Garcés Moreno fue otorgada con fundamento en una prueba falsa y el artículo 250 de la Ley 1497 de 2011 prevé como causal específica de revisión “[…] haberse dictado sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados […]”, de manera que se ajusta por completo a lo que se pretende con la acción constitucional.

IV. IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la actora impugnó el fallo de primera instancia y reiteró las pretensiones elevadas en la acción de tutela, a las que agregó, como petición subsidiaria, que se revoque el fallo de primera instancia y en consecuencia se ordene el amparo transitorio de los derechos fundamentales en atención al flagrante detrimento del erario y “[…] se suspenda de manera transitoria y hasta que la jurisdicción contenciosa administrativa defina el Recurso Extraordinario de Revisión que la Unidad va a iniciar contra los fallos dictados por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ Y EL TRIBUNAL CONTECIOSO ASMINISTRATIVO DEL CHOCO fechadas el 25 de enero de 2012 y 06 de diciembre de 2012 respectivamente, dentro del proceso iniciado por la señora

MARIA ADELINDA GARCÉS MORENO contra CAJANAL. […]”1.

Al respecto señaló que, a pesar de que existe otro mecanismo de defensa judicial, el juez de tutela no puede ignorar las irregularidades en el reconocimiento de la pensión de gracia a favor de la señora Garcés Moreno y, por el contrario, debe utilizar sus facultades constitucionales para proteger los derechos fundamentales de la entidad de manera transitoria, mientras inicia el trámite del recurso extraordinario de revisión, con el fin de hacer cesar la afectación causada al patrimonio público. En ese orden, señaló que la acción de tutela es el mecanismo “[…] eficaz y urgente para proteger nuestros derechos fundamentales de manera TRANSITORIA […]”.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

V.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. V.2. HECHOS V.2.1. La señora María Adelinda Garcés Moreno solicitó ante CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, con fundamento en los documentos que demostraban que había prestado sus servicios al municipio de Nóvita desde 1976 hasta 1981 y al Departamento del Chocó desde 1993 hasta

2007. La entidad negó la solicitud luego de concluir que la interesada no cumplió 1 Folio 68 del expediente.

el requisito de haber prestado 20 años de servicios como docente, pues encontró no probada la vinculación laboral antes del 30 de diciembre de 1980. V.2.2. Inconforme con dicha determinación, la señora Garcés Moreno interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAJANAL, en donde allegó los mismos medios de prueba de la actuación administrativa. Mediante sentencia de 25 de enero de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó declaró la nulidad de la Resolución PAP 011134 de 30 de agosto de 2010 y, en consecuencia, ordenó reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la entonces demandante con base en el 75% del salario devengado durante el último año de servicio. Dicha providencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Chocó en sentencia de 6 de septiembre de 2012. V.2.3. Advirtiendo un posible fraude en los documentos que se aportaron como fundamento de la solicitud de reconocimiento pensional, la entidad realizó un estudio de grafología y, mediante informe 5731 de 1 de agosto de 2017, el grafólogo forense contratista de la UGPP señaló que es falso el Decreto 008 de 15 de enero de 1976, por el cual se hacen unos nombramientos de servidores del Municipio de Nóvita, en tanto concluyó que la firma que allí se plasmó no corresponde a las muestras patronales de la rúbrica de la entonces alcaldesa del municipio. V.2.4. El 12 de junio de 2013 la UGPP asumió, como sucesor procesal, la defensa

jurídica de CAJANAL tras la liquidación de ésta. V.2.5. La UGPP, según informa a esta Corporación, piensa interponer recurso extraordinario de revisión contra las providencias judiciales atrás mencionadas.

V.3. PROBLEMA JURÍDICO.

Para resolver la presente acción, la Sala abordará, en primer término, para el caso concreto, el siguiente problema jurídico: ¿es procedente la acción de tutela interpuesta en contra de una sentencia que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando se aduce que la decisión que se ataca se fundó en un documento falso y contra ella no se ha interpuesto el recurso extraordinario de revisión? V.4. ANÁLISIS DE LA SALA Para responder a esta cuestión, la Sala observa, en primer término, que el Decreto 2591 de 1991, al enunciar las causales de improcedencia de la acción de tutela, señala la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales, y advierte que ellos serán apreciados en concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (artículo 6º, numeral 1º). El atributo de la subsidiariedad de la acción de tutela, tal como lo ha referido la Corte Constitucional, salvaguarda las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, garantiza su independencia y preserva “la plenitud de las formas propias de cada juicio”, garantía integrante del debido proceso constitucional, que supone la aplicación de los procedimientos

debidos a cada caso concreto2. Por lo que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. En su escrito de impugnación la UGPP apela a las facultades constitucionales del juez de tutela para solicitar que valore las irregularidades que en su criterio mediaron en el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora María Adelinda Garcés Moreno y, en consecuencia, ordene suspender la orden de pago de las mesadas pensionales a favor de ésta, todo ello con el fin de evitar un perjuicio irremediable a la entidad y al patrimonio del Estado. Sin embargo, la Sala advierte que en el presente caso el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo idóneo para controvertir la decisión que se ataca mediante la presente acción, teniendo en cuenta las directrices señaladas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, donde al respecto advirtió que, en principio, la tutela no es el mecanismo para controvertir las decisiones judiciales 2 En este sentido, entre otras, se pueden confrontar las sentencias T-145 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-983 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), de la Corte Constitucional. cuando la UGPP invoca el amparo en contra de la providencia judicial que reconoce una prestación periódica. Ello por cuanto, para controvertir la fuerza ejecutoria de la sentencia que aquí ataca la entidad actora cuenta con la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal segunda del artículo 250

del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, “[…] Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados […]”. Al respecto se tiene que el fundamento por el cual la UGPP interpuso la presente acción radica en que considera ilegal la pensión reconocida a favor de la señora María Adelinda Garcés Moreno, pues, según un informe de grafología realizado por la propia entidad, una de las pruebas aportadas como sustento de los años de servicio prestados al estado es falsa. La Sala precisa que el mencionado recurso es el instrumento idóneo teniendo en cuenta que resulta ser eficaz a la luz de las pretensiones de la parte actora, toda vez que, además de resolver de fondo la controversia planteada, en el trámite del mismo se puede solicitar la adopción de medidas cautelares siempre y cuando se acredite el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. A estos efectos, la Sala observa que el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las medidas cautelares se pueden decretar dentro de los procesos declarativos que se adelantan ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa antes de la notificación o en cualquier estado del proceso. Teniendo en cuenta tal fundamento, esta Corporación ha señalado que las medidas cautelares son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, toda vez que, cuando se hace uso de este recurso, se trata de un proceso declarativo, en la medida en que es un

nuevo proceso en el que se discute la existencia de un derecho3. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 3 de octubre de 2016. Radicación número: 11001 03 15 000 000 2016 02321 00 (AC), Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Con fundamento en esta providencia, la Sala, mediante En vista de lo anterior, la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, confirmada por el Tribunal Administrativo del Chocó, no solo es susceptible del recurso extraordinario de revisión, sino que también resulta procedente en el trámite del mismo, solicitar la adopción de alguna medida cautelar, cumpliendo con los requisitos que se encuentran estipulados en la Ley. En conclusión, lo que ahora es objeto de discusión en la presente acción de tutela se podrá discutir dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión que la entidad anunció interpondrá, teniendo en cuenta que las medidas cautelares que pueden solicitarse dentro de dicho trámite gozan de prontitud y eficacia protectora, al poderse solicitar por la parte actora y decidirse por el despacho judicial desde el inicio del trámite del recurso. En este contexto, ante el incumplimiento del requisito general de procedibilidad examinado, la Sala confirmará la sentencia proferida por la Sección Quinta de esta Corporación que declaró improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

VI. FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2017, por la Sección Quinta del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. sentencia de 25 de enero de 2018, proferida en el expediente número 08001 2333 000 2017 00859 01, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López, confirmó la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Atlántico, que rechazó por improcedente una acción de tutela promovida por la UGPP, por encontrarse en trámite un recurso extraordinario de revisión contra unas sentencias ordinarias que ordenaron unos descuentos sobre una mesada pensional.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS