CE-11001-03-15-000-2017-03118-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[A]dvierte la Sala que la sentencia judicial enjuiciada en el asunto de autos fue proferida el 31 de julio del 2015, notificada por correo electrónico enviado el 5 de agosto de 2015 conforme a la información que reposa en la página web de consulta de procesos judiciales, cobrando ejecutoria el 11 del mismo mes y año. Así las cosas, se encuentra que la acción de tutela de la referencia se presentó en esta Corporación el 17 de noviembre del 2017, es decir, luego de transcurridos más de dos años y 3 meses de ejecutoriada la decisión judicial de la cual la parte actora alega una presunta violación de sus derechos fundamentales, término que para este juez constitucional no es razonable conforme a los argumentos expuestos en líneas precedentes. Sumado a lo anterior, advierte la Sala que la parte actora no expuso argumentos que justificaran la tardanza en acudir a jurisdicción constitucional para reclamar la protección de sus garantías.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03118-00(AC)

Actor: ROSALBA PRADO GARCÍA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO

Procede la Sala a resolver la solicitud de tutela presentada por la señora Rosalba Prado García, en contra del Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Con escrito radicado el 17 de noviembre de 20171, la señora Rosalba Prado García, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué con el fin de que se protegieran su derechos fundamentales al debido proceso y de igualdad. Tales derechos los consideró transgredidos por cuenta de las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento el derecho que inició en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad de anular el acto 1 Folio 25 administrativo mediante el cual la referida entidad se “negó a reconocer y pagar la sanción por mora del no pago oportuno de las cesantías”.

2. Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza, así: 2.1. Informó que trabajó como docente “en los servicios educativos estatales en el Departamento del Tolima, y que en tal calidad” el día 20 de marzo de 2012 solicitó ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a las que tenía

derecho. 2.2. Expuso que mediante Resolución No. 02976 del 18 de julio de 2012 la referida entidad reconoció a su favor la prestación reclamada, siendo cancelada el 4 de abril de 2013, esto, “luego de haber transcurridos 241 días de mora en el pago luego de los 65 días hábiles que tenía el Ministerio para hacer el pago”. 2.3. Con fundamento en lo anterior, el 11 de julio de 2013 solicitó ante el ente Ministerial el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, petición que fue resuelta de forma negativa mediante acto administrativo No. 2013EE13469 del 26 de julio de 2013. 2.4. En desacuerdo con la respuesta proferida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la parte actora inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2, del referido trámite conoció en primera instancia el Juzgado 6º Administrativo Oral de Ibagué, autoridad judicial que con sentencia del 6 de febrero del 2015 negó las súplicas de la demanda. 2.5. Atendiendo la decisión desfavorable proferida por el a quo del proceso ordinario, la parte actora presentó recurso de apelación el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima, que con proveído del 31 de julio de 2015, confirmó el fallo recurrido.

3. Sustento de la vulneración La parte tutelante alegó que las autoridades judiciales enjuiciadas vulneraron sus derechos fundamentales toda vez que “desconocieron jurisprudencia propia del Consejo de Estado que en casos similares ha accedido a las pretensiones de la

parte accionante”. A su vez, alegó como desatendida la sentencia de unificación SU 336 de 2017, proferida por la Corte Constitucional “…que concluyó que el régimen sobre reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías a los servidores públicos es aplicable a docentes oficiales, teniendo en cuenta la igualdad de trato jurídico y debido proceso”.

4. Pretensiones La accionante solicitó que se dejaran sin efecto las sentencias proferidas dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que inició en contra del Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del 2 Radicado No. 73001 33 33 006 2013 00920 00

Magisterio y como consecuencia de esto, se declare que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se ordene proferir nueva decisión al Tribunal tutelado en la que acceda a las pretensiones del proceso ordinario.

5. Trámite y contestaciones de la demanda Con auto del 22 de noviembre del 2017, el Despacho Sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y como consecuencia de lo anterior, ordenó notificar como demandados a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y al Juez 6º Administrativo Oral de Ibagué.

A su vez, dispuso vincular al presente trámite constitucional como terceros con interés en las resultas del proceso al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Gobernador del Departamento del

Tolima. 5.1. Tribunal Administrativo del Tolima Luego de citar en extenso la decisión judicial censurada mediante el presente trámite constitucional, argumentó que “…la tutela como instrumento de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso, solo es viable, si la conducta que vulnera o pueda vulnerar las garantías de las partes o de terceros dentro del proceso, tiene connotación de una vía de hecho, descontando lógicamente que jamás podrá presentarse cuando la actuación judicial es legítima”. 5.2. Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué Manifestó que la decisión proferida en primera instancia fue adoptada en acatamiento del precedente judicial, “… pues el despacho a mi cargo había venido reconociendo dicha sanción moratoria para los docentes en aplicación del principio de favorabilidad y derecho a la igualdad…”. No obstante, expuso que dicha posición fue modificada atendiendo el precedente vertical, adoptando la posición asumida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia del 11 de septiembre de 2014, en la cual dicha Corporación concluyó que la Ley 1071 de 2006 no consagró la sanción moratoria para el personal docente. 5.3. Nación – Ministerio de Educación Nacional Se ocupó de transcribir varias decisiones de la Corte Constitucional en las cuales dicha entidad realizó un estudio respecto de los requisitos de procedencia de la acción de tutela en contra de sentencias judiciales, del cual concluyó que “…así las cosas, consideramos que en el presente caso no se configuran plenamente los requisitos de procedibilidad de la acción y por lo tanto debe ser negada”

La Gobernación del Tolima, pese a que fue debidamente notificada, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la tutela de la referencia de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, y el numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con el escrito de tutela, corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela de la referencia supera con satisfacción el estudio de los requisitos de procedibilidad de la acción, y de encontrarlos superados, estudiara si la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en el defecto alegado por la parte tutelante o si, por el contrario, los derechos fundamentales del accionante no fueron desconocidos por cuenta de la decisión proferida en segunda instancia por la autoridad judicial tutelada, dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho que inició en contra del

Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarlos superados; (iii) análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”5 (Negrilla fuera de texto). Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, 3 Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutelaImportancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Ídem. observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la

jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez, cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde

para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad de la acción 2.4.1. De la inmediatez Frente a esta exigencia la Corte Constitucional en sentencia T-033 del 26 de enero del 2015, como criterio auxiliar, al reiterar la jurisprudencia, indicó: “4.1. De conformidad con el denominado requisito de la inmediatez, la acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia7. 6 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 7 «En este sentido, pueden consultarse las sentencias T-526 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-016 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-692 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-905 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-1084 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), T1009 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-792 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy

4.2. Desde la sentencia SU-961 de 19998 esta Corte determinó, a partir de la interpretación del artículo 86 de la Constitución Política, que pese a que según esta norma la acción de tutela puede ser interpuesta “en todo momento”, de lo que se deriva que no posee ningún término de prescripción o caducidad, ello no significa que no deba interponerse en un plazo razonable desde el inicio de la amenaza o vulneración pues, de acuerdo con el mismo artículo constitucional, es un mecanismo para reclamar “la protección inmediata” de los derechos fundamentales. A partir de allí, la jurisprudencia constitucional ha sostenido invariablemente que la ausencia de un término de caducidad o prescripción en la acción de tutela implica que el juez no puede simplemente rechazarla en la etapa de admisión con fundamento en el paso del tiempo9. No obstante, de la misma forma ha dicho que la finalidad de la tutela como vía judicial de protección inmediata de derechos fundamentales obliga a la autoridad judicial a tomar en cuenta como dato relevante el tiempo transcurrido entre el hecho generador de la solicitud y la petición de amparo pues un lapso irrazonable puede llegar a demostrar que la solución que se reclama no se requiere con prontitud, que es precisamente el caso para el cual el mecanismo preferente y sumario de la tutela está reservado10. Frente al tema, la Corporación ha señalado que “[…] la acción de tutela es una acción ágil y apremiante, diseñada sobre un procedimiento urgente y célere, que permite la protección rápida de derechos fundamentales enfrentados a afectaciones reales y actuales de magnitud tal que el aparato

jurisdiccional se ve obligado a hacer a un lado sus tareas ordinarias, a desplazar los procedimientos regulares que se someten a su consideración, Cabra), T-825 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-243 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-189 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-299 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo), T-265 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-691 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-883 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-328 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), entre muchas otras». 8 «MP Vladimiro Naranjo Mesa. Reiterada en numerosas oportunidades por las distintas Salas de Revisión de esta Corte, entre ellas las sentencias T-016 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-654 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-890 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-905 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-1009 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-1084 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-593 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-265 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-328 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio)». 9 «En este sentido pueden consultarse las sentencias SU-961 de 1999 (MP Vladimiro Naranjo

Mesa), T-016 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-654 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-890 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-1084 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-265 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-328 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras». 10 «Al respecto, consultar las sentencias T-526 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-016 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T654 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-890 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-905 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-1009 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-593 de 2007 (MP Rodrigo escobar Gil), T-792 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T825 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-243 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-884 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería), T-265 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-299 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo), T-691 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-883 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), entre otras”».

para abordar de manera preferente el análisis del caso planteado”11. Por lo anterior, la orden del juez de tutela “debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo”12, condiciones estas que podrían verse desestimadas si el afectado ha dejado pasar un tiempo irrazonable para reclamar sus derechos”. En similar sentido se ha pronunciado esta Sección del Consejo de Estado, al estudiar el requisito de inmediatez cuando con la acción constitucional se pretender enjuiciar providencias judiciales. Así, en sentencia del 26 de febrero de 2015, acción de tutela No. 11001-03-15000-2014-01063-0013, con ponencia del doctor Alberto Yepes Barreiro, expresó: “Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable14, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se desconocería el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo15. De acuerdo con lo anterior, esta Sección16 ha declarado la improcedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales instauradas después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, sin que medien razones suficientes que justifiquen el retardo”. Negrilla no es del texto. Para la Sala, en el caso concreto, la señora Rosalba Prado García no ejerció la

acción de tutela en un «plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales». Lo anterior, toda vez la supuesta afectación de los derechos fundamentales indicados por este, proviene de la decisión de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, con la que se confirmó la decisión adoptada por el a quo en el proceso ordinario en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. A este punto, advierte la Sala que la sentencia judicial enjuiciada en el asunto de autos fue proferida el 31 de julio del 2015, notificada por correo electrónico enviado el 5 de agosto de 2015 conforme a la información que reposa en la 11 Ver la sentencia T-594 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño). 12 Sentencia T-158 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), reiterada por la sentencia T-691 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y T-1028 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto). 13 Decisión confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en segunda instancia, con sentencia del 26 de junio de 2015. 14 «Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, Rad. 11001-03-15-000-2008-0101801(AC), Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren». 15 «Sentencia Corte Constitucional T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub». 16 «Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, Consejera

Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00 Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro, entre otras». página web de consulta de procesos judiciales17, cobrando ejecutoria el 11 del mismo mes y año.

Así las cosas, se encuentra que la acción de tutela de la referencia se presentó en esta Corporación el 17 de noviembre del 201718, es decir, luego de transcurridos más de dos años y 3 meses de ejecutoriada la decisión judicial de la cual la parte actora alega una presunta violación de sus derechos fundamentales, término que para este juez constitucional no es razonable conforme a los argumentos expuestos en líneas precedentes. Sumado a lo anterior, advierte la Sala que la parte actora no expuso argumentos que justificaran la tardanza en acudir a jurisdicción constitucional para reclamar la protección de sus garantías. Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarara la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Rosalba Prado García en contra del Tribunal Administrativo del Tolima. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando

justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Rosalba Prado García, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada la presente sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera 17http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos 18 Folio 25

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero