CE-11001-03-15-000-2017-03127-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE TEMERIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA Según observa la Sala, lo pretendido por la demandante en el sub lite coincide con lo solicitado en la tutela que fue tramitada y resuelta por las Secciones Primera y Segunda del Consejo de Estado, (…) pues en las dos acciones de tutela se pretende que se deje sin efectos la sentencia del 10 de mayo de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander. (…) En conclusión, existe identidad de partes, identidad fáctica e identidad de objeto entre las demandas de tutela presentadas por la actora, lo que demuestra que se configuró la temeridad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03127-00(AC)

Actor: BLANCA YOLANDA MORENO VANEGAS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas contra la sentencia del 29 de junio de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró impróspero el recurso extraordinario de revisión que presentó contra el fallo del 20 de mayo de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas, en nombre propio, solicitó la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, que estimó vulnerados por las sentencias del 29 de junio de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y del 20 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (…) se deje sin efectos el fallo proferido el 20 de mayo de 2010, por el cual se revocó el fallo proferido por el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja, dentro del radicado 2002-1284, y, en su lugar, se confirme el fallo de primera instancia del Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja; le ordene al Tribunal Administrativo de Santander, que en adelante debe reorientar sus decisiones, acatar las directrices que ha impartido el Honorable Consejo de Estado, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantan contra entes territoriales, para que tengamos seguridad jurídica, no solo los estrados judiciales, en procura de conseguir la protección de nuestros derechos y el reconocimiento de los mismos1.

2. Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El alcalde de Barrancabermeja (Santander), mediante Decretos 237 de 2001 y 005 de 2002, estableció la estructura administrativa del municipio y adoptó la

planta de personal, respectivamente. 2.2. Que el secretario general de la alcaldía de Barrancabermeja, por oficio SG018 del 14 de enero de 2002, comunicó a la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas la supresión del cargo que ocupaba, esto es, jefe de división, código 2010, grado 18. 2.3. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas pidió la nulidad de los Decretos 237 de 2001 y 005 de 2002 y del oficio SG018 de 2002; el reintegro al cargo que ocupaba, y el pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir. 1 Folio 5 (vuelto) del expediente de tutela. 2.4. La demanda le correspondió al Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja, que, por sentencia del 10 de diciembre de 2008, accedió a las pretensiones, por cuanto el Decreto 005 de 2002 (que suprimió el cargo de la actora) era inaplicable, habida cuenta de que el acto en que se había fundado (Decreto 237 de 2001) fue declarado nulo por el Consejo de Estado. 2.5. Inconforme con la decisión, el municipio de Barrancabermeja interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo Santander, mediante sentencia del 20 de mayo de 2010, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. El tribunal estimó que la anulación del Decreto 237 de 2001 no implicaba, per se, la inaplicación del

Decreto 005 de 2002, pues si bien en las consideraciones de ese acto se hace referencia al Decreto 237 de 2001, lo cierto es que se expidió en ejercicio de la función otorgada en el numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política, que faculta a los alcaldes a suprimir los empleos de sus dependencias, y, por ende, el Decreto 005 de 2002 mantenía validez y eficacia. 2.6. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que estimó vulnerados por la sentencia del 20 de mayo de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander. 2.7. La solicitud de amparo le correspondió al Consejo de Estado, Sección Primera, que, mediante sentencia del 21 de octubre de 2010, la declaró improcedente, porque la tutela no procede contra providencia judicial. Esa sentencia fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por fallo de tutela del 27 de enero de 2011. 2.8. Ante esa situación, la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 20 de mayo de 2010, con fundamento en la causal segunda del artículo 188 del Decreto 01 de 1984, esto es, haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente. Para el efecto, alegó que «mientras se profería el fallo de segunda instancia por el Honorable Tribunal Administrativo de Santander, el Honorable Consejo de Estado estaba

estudiando cerca de 25 procesos para segunda instancia relacionados con la misma reestructuración, del mismo municipio, el mismo año con los mismos actos administrativos, vulnerando los mismos derechos»2. 2.9. Del recurso conoció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, por sentencia del 29 de junio de 2017, lo declaró impróspero, por cuanto la demandante aportó sentencias judiciales dictadas en otros procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que no pueden considerarse como pruebas recobradas, en la medida en que son ajenos al litigio que promovió, así se hubiesen iniciado por los mismos hechos y se hubieren formulado similares pretensiones.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas adujo que la Rama Judicial ha generado inseguridad jurídica frente a su situación particular y concreta, toda vez que se ha negado a estudiar de fondo su caso. Que, en efecto, el juez de tutela declaró improcedente el amparo solicitado y el juez que conoció del recurso de revisión concluyó que ninguna de las causales de revisión encajaba en el caso propuesto por la demandante. Que, por lo tanto, no tiene más opción que acudir nuevamente a la acción de tutela para procurar el amparo del derecho a la igualdad. 2 Fl. 547 del proceso ordinario. 3.2. La demandante alegó que, en casos similares, la Sección Segunda del Consejo de Estado concedió el amparo solicitado por los empleados de la alcaldía

de Barrancabermeja que fueron desvinculados en el año 2011. Concretamente, citó las siguientes sentencias de tutela: a) del 10 de febrero de 2011, expediente 11001-03-15-000-2010-01075-01, b) del 13 de octubre de 2011, expediente 11001-03-15-000-2011-01040-00, y c) del 25 de abril de 2013, expediente 1100103-15-000-2013-00391-00. Según explicó la actora, en esas sentencias, la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en defecto sustantivo, al no declarar la nulidad del acto de supresión de cargos, pues la nulidad del Decreto 237 de 2001 (que fijó la nueva estructura de la alcaldía de Barrancabermeja) sí implica la nulidad del Decreto 005 de 2002 (que suprimió los cargos), habida cuenta de que no es posible mantener una planta de personal establecida con fundamento en una estructura administrativa que ha desaparecido. 3.2. Que, en virtud del derecho a la igualdad, debe ordenarse al Tribunal Administrativo de Santander que dicte una nueva providencia en los términos explicados por la Sección Segunda del Consejo de Estado para el caso de la reestructuración administrativa del municipio de Barrancabermeja adelantada en el año 2011.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B El magistrado ponente de la decisión objeto de tutela adujo que se atenía a lo que

se demuestre en el trámite de la presente acción de tutela y que, en todo caso, las razones por las que se declaró impróspero el recurso extraordinario de revisión están consignadas en la sentencia acusada. 4.2. Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja La juez titular del despacho se refirió a las actuaciones realizadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas. Adicionalmente, informó que el expediente ordinario fue enviado, en calidad de préstamo, al Tribunal Administrativo de Santander y, por último, solicitó que se desvinculara a ese despacho judicial del trámite de la presente acción de tutela. 4.3. Tribunal Administrativo de Santander Aunque los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander fueron notificados de la admisión de la demanda3, no se pronunciaron sobre los hechos que originaron la interposición de la acción de tutela de la referencia.

5. Intervención de terceros La alcaldía de Barrancabermeja, por conducto de la oficina asesora jurídica, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela interpuesta, porque no se cumplen los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Que, en efecto, la restructuración que cuestiona la señora Blanca Moreno Vanegas ocurrió hace más de 16 años y que, en su momento, ejerció los medios judiciales que tenía a su disposición. Que el hecho de que los resultados no fueran favorables a sus intereses, no significa que se desconozcan los derechos fundamentales invocados.

CONSIDERACIONES 3 Fl. 75.

1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala estima

conveniente analizar si en el sub lite la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas actuó de forma temeraria. De ser así, la acción de tutela se tendría que declarar improcedente. En caso contrario, la Sala la resolvería de fondo.

2. En el trámite de una acción de tutela, la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de este mecanismo de protección. Hay temeridad cuando existe (I) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; (II) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por parte de la misma persona o su representante; (III) identidad del sujeto demandado, y (IV) falta de justificación para interponer la nueva acción. Así lo establecen el artículo 38 del Decreto 2591 de 19914 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional5, que a la

letra dice: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales. (ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo 4 “Artículo 38. Actuación temeraria. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales,

se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”. 5 Ver, entre otras, las sentencias T-067 de 2005, T-312 de 2006 y SU-713 de 2006. derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción. La figura de la temeridad censura la intención fraudulenta de la persona que ejerce injustificadamente la misma tutela ante varios jueces. El fundamento de la norma que sanciona la temeridad se encuentra en los artículos 83 y 95 de la Constitución Política, que, por una parte, obligan a los particulares y a las autoridades públicas a actuar con base en el principio de buena fe, y, por otra, imponen el deber de «respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios» y «colaborar en el buen funcionamiento de la administración de la justicia». Según la Corte Constitucional, la temeridad, en últimas, «busca que en el curso de una acción de tutela quienes

intervengan como demandantes lo hagan con pulcritud y transparencia, resultando descalificada cualquier intención de engaño hacia la autoridad pública»6.

3. En ese contexto, la Sala verificará si en el sub examine se presentan los elementos que dan lugar a la configuración de la temeridad, pues, según se advierte del expediente, la demandante ya presentó otra acción de tutela radicada con el número 11001-03-15-000-2010-01078-01, resuelta por las Secciones Primera y Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencias del 21 de octubre de 2010 y del 27 de enero de 2011, respectivamente. Aparentemente, esa acción de tutela se habría promovido con el mismo propósito de esta solicitud de amparo. 6 Sentencia T-507 de 2011. ● Identidad de partes En la presente demanda de tutela y en la interpuesta anteriormente coinciden los extremos procesales, por cuanto las dos demandas fueron presentadas por Blanca Yolanda Moreno Vanegas contra la sentencia del 20 de mayo de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.

Si bien en el escrito de tutela también se señala al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, como autoridad demandada, lo cierto es que no se cuestiona ninguna acción u omisión por parte de esa autoridad judicial, como puede verse en el resumen de los argumentos de tutela (numeral 3 del acápite de antecedentes de esta providencia). Realmente, la mención al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, es para poner en evidencia que la demandante presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 20 de mayo de 2010, mas no para cuestionar la

decisión que se adoptó en ese trámite. Es más, como se verá al analizar la identidad de objeto, la señora Moreno Vanegas ni siquiera formuló pretensión frente a la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión. Luego, en estricto sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, no puede tenerse como demandado. En consecuencia, está acreditada la identidad de partes, que, como se vio, es uno de los elementos para que se configure la temeridad. ● Identidad fáctica En cuanto a la identidad fáctica, baste decir que tanto en el sub lite como en la solicitud de amparo que se tramitó con anterioridad se cuestiona la sentencia del 10 de mayo de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra el municipio de Barrancabermeja, por haber suprimido el cargo de jefe de división, código 2010, grado 18. También está cumplida la identidad fáctica. ● Identidad de objeto Para determinar si existe identidad en el objeto, la Sala transcribirá las pretensiones formuladas en las dos acciones de tutela, así: Pretensiones del proceso de tutela N°. Pretensiones del proceso de tutela de la 11001-03-15-000-2010-01078-00 referencia 2Se revoque la sentencia del 20 de (…) se deje sin efectos el fallo proferido mayo de 2010 proferida por el Tribunal el 20 de mayo de 2010, por el cual se

Administrativo de Santander, en la revocó el fallo proferido por el Juzgado acción de nulidad y restablecimiento del Único Administrativo de derecho, Exp: 01284-202, para que en Barrancabermeja, dentro del radicado su lugar se confirme el fallo dictado en 2002-1284, y, en su lugar, se confirme el primera instancia por el Juzgado Único fallo de primera instancia del Juzgado de Barrancabermeja en el citado Único Administrativo de proceso. Barrancabermeja; le ordene al Tribunal Administrativo de Santander, que en 3Se ordene al Tribunal demandado que adelante debe reorientar sus decisiones, en adelante acate la jurisprudencia del acatar las directrices que ha impartido el Consejo de Estado en los procesos de Honorable Consejo de Estado, en los nulidad y restablecimiento del derecho procesos de nulidad y restablecimiento que se adelanten contra los entes del derecho que adelantan contra entes territoriales, para que exista seguridad territoriales, para que tengamos jurídica. seguridad jurídica, no solo los estrados judiciales, en procura de conseguir la protección de nuestros derechos y el reconocimiento de los mismos Según observa la Sala, lo pretendido por la demandante en el sub lite coincide con lo solicitado en la tutela que fue tramitada y resuelta por las Secciones Primera y Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencias del 21 de octubre de 2010 y del 27 de enero de 2011, respectivamente, pues en las dos acciones de tutela se pretende que se deje sin efectos la sentencia del 10 de mayo de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.

4. En conclusión, existe identidad de partes, identidad fáctica e identidad de objeto entre las demandas de tutela presentadas por la actora, lo que demuestra que se configuró la temeridad.

5. Ahora, la Sala no encuentra que existan hechos nuevos que aparecieran con posterioridad a la acción o que se omitieron en el trámite de la tutela anterior que permitan cuestionar nuevamente la sentencia del 10 de mayo de 2010.

Si bien la demandante justifica su actuación en que los demás medios de defensa que ha presentado en procura de que se deje sin efectos la sentencia del 10 de mayo de 2010 no han resultado favorables a sus intereses, lo cierto es que esa circunstancia no constituye un hecho nuevo ni la habilita a ejercer otra acción de tutela. En realidad, la situación de la demandante se concretó con la expedición de la sentencia del 10 de mayo de 2010 y no ha variado desde la primera vez que interpuso la acción de tutela. En otras palabras, la expedición de la sentencia de revisión, que declaró impróspero el recurso que interpuso, no altera la situación de la actora y, por ende, no constituye un hecho nuevo que le permita presentar otra vez la misma acción de tutela. Incluso, el hecho de que las diferentes Secciones del Consejo de Estado hubiesen concedido el amparo en casos similares a los de la demandante tampoco constituye un hecho nuevo, pues, como lo afirma la propia actora, esas sentencias de tutela se dictaron hace más de 7 años. En tales condiciones, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente, por temeridad, el amparo solicitado por la señora Blanca Yolanda Moreno Vanegas, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario solicitado en calidad de préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ