CE-11001-03-15-000-2017-03133-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE DECRETA LEVANTAMIENTO DE EMBARGO Y SECUESTRO / BIEN INMUEBLE DESTINADO A LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO

[A] la Sala le corresponde determinar si, al proferir las providencias judiciales cuestionadas, el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 674 del Código Civil, al concluir que el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 470-91561 era inembargable por tratarse de un bien de uso público. (…) la Sala destaca que el argumento de la parte actora resulta desacertado, pues, en últimas, el Tribunal Administrativo del Casanare no concluyó que el inmueble con matrícula inmobiliaria 470-91561 fuera un bien de uso público. Si bien la autoridad judicial demandada hizo esa afirmación en el auto del 13 de julio de 2017, lo cierto es que, al resolver el recurso de reposición, admitió que se trataba de un bien fiscal. Ahora bien, la Sala destaca que la autoridad judicial demandada levantó el embargo y secuestro porque advirtió que se trataba de un bien fiscal destinado a la prestación de un servicio público, más no porque se tratara de un bien de uso público. Además, la relación existente entre ese bien inmueble y la prestación de servicios públicos se torna aún más evidente si se tiene en cuenta que, según lo informado por el tercero con interés, ahí también funcionan la personería municipal, la

comisaría de familia, la inspección de Policía, la oficina de gestión de riesgos y desastres, la empresa municipal de servicios públicos, la Red Unidos, la oficina de víctimas, el Sisben, el concejo municipal de Chámeza y otras dependencias. En conclusión, el auto del 21 de septiembre de 2017, que resolvió definitivamente sobre el levantamiento del embargo y secuestro, no incurrió en defecto sustantivo, pues la inembargabilidad de ese bien no estuvo determinada por su catalogación como bien de uso público o bien fiscal, sino por la destinación a la prestación de un servicio público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03133-00(AC)

Actor: NIMROD MIR LTDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la empresa Nimrod Mir Ltda. (en adelante Nimrod Mir) contra las providencias del 13 de julio de 2017 y del 21 de septiembre de 2017, proferidas por el Tribunal Administrativo de Casanare, que, en proceso ejecutivo contra el municipio de Chámeza (Casanare), levantaron la medidas cautelares de embargo y secuestro sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 470-91561.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto del representante legal, la empresa Nimrod Mir solicitó la protección

de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la autoridad judicial demandada. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Primera: Declarar que existió defecto sustantivo por interpretación inaceptable descalificatorios de las decisiones adoptadas por la magistrada MYRIAM E. SALAZAR RAMÍREZ contenidas en los autos fechados el 13 de julio y 21 de septiembre de la presente anualidad, por medio de los cuales decidió oficiosamente levantar el embargo y secuestro practicados sobre el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 470-91561, propiedad del municipio de Chámeza.

Segunda: Tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso y acceso eficaz a la administración de justicia consagrados bajo los artículos 29 y 229 de la Constitución Nacional, violentados por la magistrada MYRIAM E.

SALAZAR RAMÍREZ, Tribunal Administrativo de Casanare, cuando decidió oficiosamente levantar la medida cautelar que afectaba el bien inmueble anteriormente citado, manteniendo la decisión hasta los corrientes días, burlando el posible pago constrictivo de las pretensiones reclamadas con este juicio, que suman más de $ 565’176.879.oo.

Tercera: Ordenarle que disponga con igual oficiosidad la revocatoria de los autos fechados el 13 de julio y 21 de septiembre de la presente anualidad corrigiendo las vías de hecho en que incurrió, para que en su lugar mantenga vigente y con cargo al procedimiento ejecutivo la medida cautelar de embargo y secuestro practicadas sobre el inmueble distinguido con la

matrícula inmobiliaria 470-91561.

2. Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que la empresa Nimrod Mir formuló demanda ejecutiva contra el municipio de Chámeza, para exigir el pago forzoso de las obligaciones contenidas en la sentencia del 12 de julio de 2012, dictada por el Consejo de Estado.

Que, luego del trámite respectivo, el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia del 31 de marzo de 20161, ordenó seguir adelante con la ejecución y le concedió a las partes el término legal para que presentaran la liquidación del crédito. Que, por auto del 4 de agosto de 20162, la autoridad judicial adoptó la liquidación definitiva del crédito, que quedó fijada en la suma de $ 565.875.834, y denegó el decreto de medidas cautelares a favor de la parte ejecutante. Que, mediante providencia del 1º de septiembre de 20163, el tribunal declaró improcedente el recurso de reposición presentado contra la decisión que denegó el decreto de las medidas cautelares. Que la parte ejecutante presentó recurso de reposición contra el auto del 1º de septiembre de 2016 y Tribunal Administrativo de Casanare, por providencia del 17 de noviembre de 20164, dejó sin efectos el auto recurrido y revocó la decisión que negó el decreto de las medidas cautelares. En su lugar, el tribunal decretó el embargo y posterior secuestro de los bienes inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 470-123156, 470-123151, 470-4080 y 470-91561.

Que, luego de que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal registrara el embargo, el Tribunal Administrativo de Casanare, por auto del 18 de mayo de 20175, comisionó al Juzgado Promiscuo Municipal de Chámeza, para que realizara la diligencia de secuestro de los cuatro bienes inmuebles embargados. Que, el 29 de junio de 20176, el Juzgado Promiscuo Municipal de Chámeza adelantó la diligencia de secuestro y practicó esa medida cautelar sobre los bienes 1 Folios 12-22 del expediente. 2 Folios 24-28 del expediente. 3 Folio 31 (vuelto) del expediente. 4 Folios 34-38 del expediente. 5 Folio 43 del expediente. 6 Folios 46-51 del expediente. identificados con matrículas inmobiliarias 470-123156 y 470-91561, este último en el que funcionaba la sede principal de la alcaldía de Chámeza. Que, en esa misma diligencia, la parte ejecutante desistió de la práctica del secuestro de los bienes inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias 470-4080 y 470-123151. Que, mediante auto del 13 de julio de 20177, el Tribunal Administrativo de Casanare, de manera oficiosa, dejó sin valor y efecto las medidas de embargo y secuestro sobre el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 47091561, pues advirtió que ese bien estaba cobijado por cláusula de inembargabilidad. Que la parte ejecutante presentó recurso de reposición contra el auto del 13 de julio de 2017 y el Tribunal Administrativo de Casanare, por providencia del 21 de

septiembre de 2017,8 resolvió no reponer la decisión.

3. Argumentos de la tutela La parte actora sostiene que los autos del 13 de julio de 2017 y del 21 de septiembre de 2017 incurrieron en defecto sustantivo «por interpretación inaceptable» del artículo 674 del Código Civil, que define los bienes de uso público y los bienes fiscales.

La empresa demandante no explica de manera concreta en qué consiste la indebida interpretación. Sin embargo, la Sala entiende que la inconformidad radica en que el tribunal haya considerado que ser la sede de la alcaldía de Chámeza era razón suficiente para catalogar el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 470-91561 como un bien de uso público.

4. Intervención del Tribunal Administrativo del Casanare La magistrada ponente de las decisiones cuestionadas expuso que las razones para dejar sin valor y efecto las medidas cautelares estaban plasmadas en los autos del 13 de julio de 2017 y 21 de septiembre de 2017 y, por ende, se remitía a esas consideraciones. 7 Folios 52-55 del expediente. 8 Folios 60-66 del expediente.

5. Intervención del municipio de Chámeza (tercero con interés – demandado en el proceso ejecutivo) El apoderado judicial del municipio pidió que se denegaran las pretensiones de la tutela. En síntesis, afirmó: Que el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 470-91561 es una edificación de dos pisos, en la que funciona la alcaldía de Chámeza, la personería

municipal, la comisaría de familia, la inspección de Policía, la oficina de gestión de riesgos y desastres, la empresa municipal de servicios públicos, la Red Unidos, la oficina de víctimas, el Sisben, el concejo municipal de Chámeza y otras dependencias. Que, por ende, ese bien inmueble es bien fiscal destinado a la prestación de servicios públicos y, por ende, embargarlo implicaría afectar la atención ciudadana. Que, de hecho, la Corte Constitucional, mediante sentencia del 30 de abril de 20129 , explicó que los bienes de uso público y los bienes fiscales no pueden ser objeto de apropiación por parte de los particulares. Que, finalmente, no se vulneraron los derechos invocados por la parte actora, toda vez que se trató de una decisión sustentada fáctica y jurídicamente y, además, la empresa ejecutante dispone de otros medios para garantizar el pago de la obligación.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 201210, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad 9 Expedientes T-3.296.229, T-3.302.260 y T-3.312.262. 10 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico La Sala estima que se encuentran superados los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, por ende, procede el estudio de fondo.

Siendo así, a la Sala le corresponde determinar si, al proferir las providencias judiciales cuestionadas, el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 674 del Código Civil, al concluir que el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 470-91561 era inembargable por tratarse de un bien de uso público. Para resolver el problema jurídico, resulta necesario invocar las razones expuestas por el Tribunal Administrativo de Casanare en los autos cuestionados. En la providencia del 13 de julio de 2017, el tribunal demandado expuso12:

7. Y es en relación a lo antes descrito que el Despacho dejará sin efectos dicha actuación, teniendo en cuenta que si bien, el 17 de noviembre de 2016, se ordenó el embargo y posterior secuestro de los derechos de propiedad, este quedó condicionado a la inembargabilidad de que trata el artículo 594 del Código General del Proceso, lo cual no fue atendido por el comisionado toda vez que, una vez en el sitio de la diligencia y a pesar de haberse percatado que en el lugar funciona, según lo narrado por la juez, las instalaciones de la Alcaldía de Chámeza, es decir, un bien inembargable, por lo que debió abstenerse de perfeccionar la medida.

Ahora bien, en virtud del control de legalidad que debe realizar el juez, en cada una de las etapas del proceso, se corregirá dicho vicio teniendo en cuenta lo señalado en el artículo 29 de la Constitución. Así las cosas, como quiera que la medida de secuestro recayó sobre un bien

de uso público, según lo indicado en el art. 674 del Código Civil, que establece: ARTICULO 674. <BIENES PUBLICOS Y DE USO PÚBLICO>. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. Y es que atendiendo a lo señalado en el artículo 63 de la Constitución Política que dispone que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y las demás bienes que establezca la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Estos mismos instrumentos 12 Folios 53 y 54 del expediente. de protección se predican para los bienes que conforman el patrimonio arqueológico y otros bienes que conforman la identidad nacional, conforme al artículo 72 de la Carta Política. Por virtud de dichos mandatos constitucionales, los bienes de uso público, no pueden ser objeto de transferencia en su propiedad, ni de prescripción adquisitiva o extintiva de dominio o ser afectados por la imposición de medidas cautelares. De conformidad con lo anterior, se advierte que, en efecto, el tribunal demandado concluyó que el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 470-91561 se

trataba de un bien de uso público, porque ahí funcionaba la alcaldía de Chámeza, y, por ende, era inembargable. Sin embargo, ese razonamiento varió al resolver el recurso de reposición interpuesto por la empresa ejecutante. Así, en el auto del 21 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare explicó: Como se indicó anteriormente, dentro de los bienes fiscales existe una subdivisión: bienes fiscales propiamente dichos y bienes fiscales adjudicables o baldíos, como se puede ver, si bien es cierto el inmueble identificado con la matrícula 470-91561, donde, según el acta levantada el día de la comisión, funciona la alcaldía municipal de Chámeza – Casanare, sería de los catalogados como bienes fiscales, que no entraría en los que pueden ser embargables teniendo en cuenta que ahí funciona la administración municipal y tiene un uso público, pero como tal no desdibuja la inembargabilidad de dicho bien. Ahora bien, el actor trae a colación este aparte de la sentencia del 22 de febrero de 2001, radicado 7600123310001999004301 (18503) proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, ponente Alier Eduardo Hernández Enríquez: “…Los bienes de propiedad de las entidades territoriales están clasificados, conforme quedó explicado, en bienes de uso público y bienes fiscales. Los primeros, también se precisó, son bienes inajenables, inembargables e imprescriptibles porque así lo dispuso la Constitución Política en su artículo 63. Pero olvida el recurrente hacer la transcripción completa de dicho pronunciamiento, que el Despacho se permite citar para tener toda la

contextualización del proceso, teniendo en cuenta que ese pronunciamiento fue sobre el levantamiento de una medida cautelar que recayó sobre el edificio donde funciona el Fondo de Pasivos de las Empresas Públicas Municipales de Buenaventura, entidad de derecho público del orden descentralizado municipal, creado para suceder a las Empresas Municipales de Buenaventura como encargada de prestar los servicios públicos domiciliarios en esa ciudad, en dicha providencia señala lo siguiente: “[…] La Sala considera que el principio legal de inembargabilidad que prevé el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Dec. 111 de 1996, art. 19) para ciertos bienes, derechos y recursos de propiedad de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, no se extiende a las entidades territoriales y sus organismos descentralizados. Por consiguiente, tales bienes son en principio embargables; tan sólo serán inembargables en los términos indicados en el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, que establece al respecto lo siguiente: “Además de los bienes inembargables de conformidad con leyes especiales, no podrán embargarse: (…)

2. Los destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionarios de éstos; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.

Cuando el servicio lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan y el secuestro

se practicará como el de empresas industriales.

3. Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios. (…)” De la anterior disposición se desprende que es inembargable el bien fiscal que tenga las siguientes características: a) Que sea de propiedad de una entidad territorial; b) Que esté destinado a un servicio público. c) Que el servicio público sea prestado por el ente territorial de manera directa o por medio de su concesionario. […] En la misma providencia se está indicando que sí existen bienes fiscales que son inembargables, como sería el caso del inmueble identificado con la matricula inmobiliaria núm. 470-91516, teniendo en cuenta que dicho inmueble presenta las características propias de los bienes de uso público porque lo utilizan todas las personas del municipio de Chámeza, sin restricción alguna, teniendo en cuenta que ahí funciona la administración municipal, es decir, opera la alcaldía municipal, como quedó señalado en la diligencia de embargo, además no sería procedente dejar sin planta física a la administración municipal, porque quedaría el municipio sin sede gubernamental. Por dichas razones, se negará el recurso de reposición presentado por el apoderado de la parte ejecutante.

Como se ve, la autoridad judicial demandada en esta oportunidad admite que el inmueble con matrícula inmobiliaria 470-91561 es un bien fiscal, pero precisa que ese hecho no lo convierte en un inmueble embargable. En ese sentido, invocó jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado para explicar que los bienes fiscales son inembargables cuando están

destinados a la prestación de un servicio público. Por ende, como el inmueble objeto de controversia era la sede de la alcaldía municipal, no era susceptible de embargo, toda vez que allí se prestaba un servicio público para todos los habitantes del municipio de Chámeza. En esas condiciones, la Sala destaca que el argumento de la parte actora resulta desacertado, pues, en últimas, el Tribunal Administrativo del Casanare no concluyó que el inmueble con matrícula inmobiliaria 470-91561 fuera un bien de uso público. Si bien la autoridad judicial demandada hizo esa afirmación en el auto del 13 de julio de 2017, lo cierto es que, al resolver el recurso de reposición, admitió que se trataba de un bien fiscal. Ahora bien, la Sala destaca que la autoridad judicial demandada levantó el embargo y secuestro porque advirtió que se trataba de un bien fiscal destinado a la prestación de un servicio público, mas no porque se tratara de un bien de uso público. Además, la relación existente entre ese bien inmueble y la prestación de servicios públicos se torna aún más evidente si se tiene en cuenta que, según lo informado por el tercero con interés, ahí también funcionan la personería municipal, la comisaría de familia, la inspección de Policía, la oficina de gestión de riesgos y desastres, la empresa municipal de servicios públicos, la Red Unidos, la oficina de víctimas, el Sisben, el concejo municipal de Chámeza y otras dependencias En conclusión, el auto del 21 de septiembre de 2017, que resolvió definitivamente sobre el levantamiento del embargo y secuestro, no incurrió en defecto sustantivo,

pues la inembargabilidad de ese bien no estuvo determinada por su catalogación como bien de uso público o bien fiscal, sino por la destinación a la prestación de un servicio público. Queda resuelto, pues, el problema jurídico propuesto: el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en defecto sustantivo, toda vez que la inembargabilidad del bien inmueble estuvo determinada por la destinación a la prestación de servicios públicos, mas no por su catalogación como bien de uso público. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Denegar las pretensiones de la tutela, por las razones expuestas en la parte motiva en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ