CE-11001-03-15-000-2017-03173-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE

ACCIÓN POPULAR POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

/ REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable / SOLICITUD DE APLICACIÓN DE NORMAS URBANÍSTICAS EN RECUPERACIÓN DE LA RONDA HÍDRICA DEL RÍO SINÚ En el sub lite, la entidad territorial accionante manifestó que el Tribunal Administrativo de Córdoba vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en razón a que anuló la Resolución 033 de 2009, expedida por la Curaduría Urbana de Montería, y ordenó revisar la Resolución N 4305 de 2004, para que se precise, por medio de otro acto administrativo, la medida de los retiros obligatorios del río Sinú conforme al POT vigente. Igualmente, indicó que en la providencia atacada se ordenó recuperar 30 metros adicionales a los 30 metros dejados por los particulares, para un total de 60 metros a lado y lado del mencionado afluente, pero que dentro de esa recuperación existen un gran número de casas y edificios ya construidos, lo que perjudicaría inmensamente a los particulares y al municipio. Sin embargo, la solicitud de amparo formulada por el apoderado del municipio de Montería no cumple con el requisito de inmediatez, pues la sentencia atacada se profirió el 10 de mayo de 2017, decisión que se notificó mediante edicto desfijado de 22 del mismo mes y año y la tutela solo fue radicada el 24 de noviembre de 2017 ante el Consejo de Estado, es decir, transcurridos seis (6) meses y un (1) día

(…) En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, es improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03173-00(AC)

Actor: MUNICIPIO DE MONTERÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por la entidad territorial accionante, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, en la que pide el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con la sentencia de 10 de mayo de 2017, dictada por la autoridad judicial accionada dentro de la acción popular que inició Alfonso Estrella Pineda contra el municipio de Montería y otros, en la cual se dejó sin efectos la Resolución Nº 033 de 2009, mediante la cual se modificó la licencia de urbanismo Nº 383 de 2006, y se ordenó revisar la Resolución Nº 4305 de 2004 para que se precisen las medidas de los retiros del río Sinú conforme al Plan de Ordenamiento Territorial, POT, vigente.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela1, el municipio demandante solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerados por el Tribunal

Administrativo de Córdoba. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se tutele el derecho fundamental al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, declarando el defecto fáctico y decisión sin motivación que tuvo lugar en la sentencia de segunda instancia de fecha 10 de mayo de 2017, dentro del proceso Nº 23-001-33-31-004-2014-00015-01, emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN, mediante la cual se ordenó recuperar en exceso la ronda hídrica del río Sinú, sin tener en cuenta los aspectos urbanísticos, técnicos y conceptuales a los que se ha hecho referencia, pues se incurrió en los vicios descritos por la inadecuada aplicación y valoración de las normas y pruebas.

SEGUNDO: En consecuencia, que se deje sin efectos la sentencia proferida el 10 de mayo de 2017 dentro del proceso Nº 23-001-33-31004-2014-00015-01, proferida dentro de la Acción Popular promovida por el señor ALFONSO ESTRELLA PINEDA en contra del MUNICIPIO DE MONTERIA Y OTROS, por los vicios en que incurrió en la valoración de las pruebas y la aplicación de las normas para resolver el caso”2.

2. Hechos De los expedientes de tutela y ordinario, se observan como hechos relevantes los siguientes: La entidad accionante afirmó que la parte demandante dentro de la acción popular indicó que la urbanización La Sevillana se encuentra ubicada en la avenida

primera del municipio de Montería, la cual fue aprobada mediante licencia de urbanismo Nº 383 de 2006, expedida por la Curaduría Urbana de la mencionada ciudad y que, posteriormente, con la Resolución Nº 0082 de 2006 se vulneraron 1 Folios 1 a 11 del cuaderno de tutela. 2 Folio 10 del cuaderno de tutela. los derechos colectivos, pues se restituyó un área de la ribera del río Sinú a dicha urbanización. El Juzgado Cuarto Administrativo de Montería en sentencia de 2 de octubre de 2015, accedió a las pretensiones, bajo el argumento de que se generó una ocupación del espacio público. Contra la anterior decisión, la entidad territorial accionante interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante fallo de 10 de mayo de 2017, la modificó en el sentido de dejar sin efectos la Resolución Nº 0082 de 2009, expedida por la Secretaría de Planeación municipal de Montería. Igualmente, anuló la Resolución Nº 033 de 2009, expedida por la Curaduría Urbana de Montería, y ordenó revisar la Resolución Nº 4305 de 2004, para que se precise, por medio de otro acto administrativo, la medida de los retiros obligatorios del río Sinú conforme al POT vigente. Finalmente, manifestó que en la providencia atacada se ordenó recuperar 30 metros adicionales a los 30 metros dejados por los particulares, para un total de 60 metros a lado y lado del mencionado afluente, pero que dentro de esa recuperación existen un gran número de casas y edificios ya construidos, lo que

perjudicaría inmensamente a los particulares y al municipio.

3. Fundamentos de la acción La entidad accionante considera que la autoridad judicial demandada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues en la providencia motivo de tacha Constitucional, incurrió en defecto fáctico “en virtud de que se valoró indebidamente las normas urbanísticas aplicables al sector en el cual se había expedido la licencia urbanística a los particulares” y en decisión sin motivación, toda vez que el fallo careció de motivación.

4. Intervinientes 4.1. Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo de Montería (tercero con interés) En memorial de 18 de diciembre de 2017, la titular del despacho solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, pues expuso argumentos que debieron ser sustentados dentro del proceso popular, lo que le resta relevancia constitucional y, además, que no se cumple con el requisito de la inmediatez, toda vez que la sentencia atacada se dictó el 10 de mayo de 2017. 4.2. Respuesta de la Curaduría Primera Urbana de Montería (tercero con interés) En escrito de 16 de diciembre de 2017, el curador afirmó que no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, bajo el argumento de que las curadurías urbanas como personas jurídicas no existen taxativamente en el ordenamiento jurídico, ni son instituciones públicas que puedan ser susceptibles de responsabilidades o titulares de derechos, por lo que se predica la responsabilidad personal del curador en relación con sus actuaciones.

Agregó que el curador es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir la licencia de urbanización, parcelación, construcción y subdivisión de predios a

petición del interesado en adelantar proyectos de esta índole. Finalmente, manifestó que la responsabilidad es personal y recae única y exclusivamente sobre la persona que expidió el acto y quien ostente el cargo en su momento y no repite contra otra persona que con posterioridad asume el cargo, como lo es quien en la actualidad desempeña el cargo, el cual tomó posesión el 30 de marzo de 2015. 4.3. Respuesta del señor Alfonso Estrella Pineda (tercero con interés) En escrito de 5 de febrero de 2018, el señor Estrella Pineda solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que no se cumplió el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, establece el recurso extraordinario de revisión en caso de acciones populares y de grupo, el cual no puede ser descartado para interponer de manera directa la solicitud de amparo de acuerdo a lo afirmado en auto 132 de 2015, dictado por la Sala Plena de la Corte Constitucional. 4.4. Respuesta del señor Elber Elias Chagui Spath (coadyuvante) En memorial de 1 de junio de 2018, el señor Chagui Spath pidió que se accediera al amparo solicitado por el municipio de Montería, toda vez que la sentencia atacada incurre en falta de motivación y, además, porque interpreta de manera errada las normas urbanísticas, pues el retiro adicional de 30 metros destinados a vías, ubicación de redes de servicio público, para la adecuación de espacio público y para el amueblamiento de que trata la Resolución Nº 4305 de 2004, solo

opera para aquellas zonas no desarrolladas, por lo que se excluye la zona donde se encuentra ubicada la urbanización La Sevillana. Lo anterior, en razón a que la mencionada urbanización está acorde a la delimitación y clasificación del territorio y sus tratamientos, se encuentra en una zona desarrollada consolidada por el uso residencial del sector. 4.5. El Tribunal Administrativo de Córdoba, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si la decisión proferida en segunda instancia dentro de la acción popular que se instauró contra el municipio de Montería incurrió en defecto fáctico “en virtud de que se valoró indebidamente las normas urbanísticas aplicables al sector en el cual se había expedido la licencia urbanística a los particulares”, y en decisión sin motivación.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los

derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar3, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de

20164, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace 3 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 4 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el

análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente” Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional .

3. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia.

En el sub lite, la entidad territorial accionante manifestó que el Tribunal Administrativo de Córdoba vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en razón a que anuló la Resolución Nº 033 de 2009, expedida por la Curaduría Urbana de Montería, y ordenó revisar la Resolución Nº 4305 de 2004, para que se precise, por medio de otro acto administrativo, la medida de los retiros obligatorios

del río Sinú conforme al POT vigente. Igualmente, indicó que en la providencia atacada se ordenó recuperar 30 metros adicionales a los 30 metros dejados por los particulares, para un total de 60 metros a lado y lado del mencionado afluente, pero que dentro de esa recuperación existen un gran número de casas y edificios ya construidos, lo que perjudicaría inmensamente a los particulares y al municipio. Sin embargo, la solicitud de amparo formulada por el apoderado del municipio de Montería no cumple con el requisito de inmediatez, pues la sentencia atacada se profirió el 10 de mayo de 2017, decisión que se notificó mediante edicto desfijado de 22 del mismo mes y año5 y la tutela solo fue radicada el 24 de noviembre de 20176 ante el Consejo de Estado, es decir, transcurridos seis (6) meses y un (1) día. Ahora bien, en el escrito de tutela se afirma que se cumple con el término de seis meses. Sin embargo, al verificar el expediente ordinario se constató que el mencionado término fue superado por un día y que, a pesar de que una de las partes solicitó la aclaración del fallo, esta fue rechazada por extemporánea, razón por la cual el conteo se inicia desde el día siguiente de la desfijación del edicto que notificó el fallo de 10 de mayo de 2017, conforme a la regla precisada en la sentencia de 5 de agosto de 20147, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a

concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales. 5 Folio 68 del expediente ordinario. 6 Folio 1 del expediente de tutela. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Se insiste: cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.

En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, es improcedente. Queda resuelto el problema jurídico.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el municipio de Montería contra el Tribunal Administrativo de Córdoba.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente de la Sección Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero Consejero