CE-11001-03-15-000-2017-03188-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL / OMISIÓN EN EL AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS ORDINARIOS DE DEFENSA JUDICIAL En el presente caso es necesario establecer si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para ventilar aspectos relacionados con la ejecución de las obligaciones contenidas en un título ejecutivo constituido por la providencia judicial que aprueba un acuerdo conciliatorio entre el acreedor y el deudor, por el valor de las prestaciones pactadas en un contrato o convenio suscrito por la entidad pública. (…) [P]ara la Sala [la acción de tutela] (…) se torna improcedente ya que de la actuación examinada no se advierte que se esté atentando contra un derecho o garantía fundamental que exija una protección especial de amparo en sede de tutela. Por el contrario, lo que está claro es que el accionante no presentó oposición a los argumentos planteados en el recurso de reposición y apelación que presentó la apoderada especial del hospital, (…) [e]n este orden, no son de recibo las peticiones del actor quien alegando una presunta violación de la garantía fundamental del debido proceso, pretende eludir el cumplimiento de sus obligaciones a favor de la institución que le suministró los servicios que fueron requeridos para el adecuado cumplimiento de los fines trazados por la administración del municipio La Jagua de Ibirico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03188-00(AC)

Actor: MUNICIPIO DE LA JAGUA DE IBIRICO, CESAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el Municipio La Jagua de Ibirico, a través de apoderado especial, en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, por considerar vulnerado el derecho fundamental del debido proceso.

1. La acción de tutela Por intermedio de apoderado especial, el Municipio La Jagua de Ibirico instauró acción de tutela en contra de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar del 5 de octubre de 2017, mediante la cual revocó un auto emanado del Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar en relación con la suspensión de un proceso ejecutivo adelantado en contra del municipio y la conformación del mandamiento de pago y, ordenó continuar con el trámite de ejecución. 1.1. Pretensiones El accionante pide que se ampare su derecho fundamental del debido proceso y se ordene dejar sin efectos el auto de segunda instancia y se ordene al tribunal que expida una nueva providencia que esté conforme a las normas vigentes al momento de la presentación de la demanda. 1.2. Hechos de la solicitud Señala como hechos relevantes los siguientes: Manifiesta que dentro de un proceso ejecutivo promovido por el Hospital «Jorge Isaac Rincón Torres» contra el municipio La Jagua de Ibirico, el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar ordenó librar mandamiento de pago por la suma de setenta y tres millones doscientos veintiséis mil setecientos veintiséis pesos ($73.226.726) mcte., según providencia del 17 de enero de 2008.

Debido a que el municipio se acogió a ley 550 de 1990, sobre reestructuración de pagos, el juzgado decretó la suspensión del proceso, sin que se hubiera hecho efectiva la ejecución de la deuda. Posteriormente, mediante auto del 15 de mayo de 2017, el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar al que le fue repartido el proceso, ordenó dar por terminada la suspensión y dejó sin efectos el auto por el cual se había constituido el mandamiento de pago, por considerar que la documentación presentada por el ejecutante no prestaba mérito ejecutivo. Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutante de la obligación, el Tribunal Administrativo del Cesar, profirió providencia el 5 de octubre de 2017, revocando el auto impugnado. 1.3 Fundamentos jurídicos de la accionante Para el accionante, la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto procedimental y vulnera el derecho fundamental del debido proceso, ya que no tuvo en cuenta los fundamentos fácticos y jurídicos que soportan el auto objeto del recurso de apelación. Refiriéndose a la postura de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, aborda el test de cumplimiento de los requisitos generales para concluir que el asunto es de relevancia constitucional, en cuanto compromete la garantía fundamental del debido proceso; que no existe otro medio de defensa eficaz, puesto que se ataca un auto de segunda instancia frente al cual no proceden recursos; la acción de tutela su instauró dentro de un plazo razonable, teniendo en cuenta que la notificación del auto se surtió por

estado el 6 de octubre de 2017; que no se trata de una sentencia de tutela y que la irregularidad del auto del tribunal incurre en una irregularidad procesal. Sostiene que la providencia del tribunal incurre en un defecto procedimental y es violatoria del debido proceso, toda vez que la decisión se fundamentó en las disposiciones de la ley 1437 de 2011 sin tener en cuenta que el proceso se inició bajo la vigencia del decreto 01 de 1984, y por esta razón debió sustentar la decisión únicamente en el artículo 422 del Código General del Proceso, en materia de títulos ejecutivos. Adicionalmente, expone que el tribunal excedió su competencia en segunda instancia al pronunciarse sobre un aspecto que no fue expuesto por el apelante único, que es el hospital, el cual solamente pretendía que se revocara el auto en cuanto había dejado sin efectos el título ejecutivo librado en contra del municipio. El apoderado del municipio insiste en que la competencia del tribunal como juez de segunda instancia para conocer del recurso de apelación interpuesto por el representante judicial del Hospital «Jorge Isaac Rincón Torres», estaba condicionada únicamente a los aspectos alegados por el recurrente para respetar el principio de congruencia que debe prevalecer en las sentencias y providenciales judiciales. De otro lado, mantiene su alegación de que el tribunal no podía aplicar en forma retroactiva el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en lo concerniente a la conformación del título ejecutivo, puesto que estas exigencias son las que imponga ley vigente al momento de la suscripción que para el caso controvertido serían los artículos 66 y 72 de la ley 446 de 1998 y

el artículo 13 del decreto 2511 de la misma anualidad. Considera el accionante que al aplicarse las reglas de la ley 1437 de 2011, en lo concerniente a la conformación del título ejecutivo para hacer efectiva una acreencia de carácter público, generó una desconfiguración en cuanto a los requisitos del título simple y los del título complejo, con lo cual le otorga una ventaja al acreedor del municipio, cuando éste tema no había sido planteado en el recurso de apelación. Por lo anterior, pide el accionante que se tutele su derecho fundamental al debido proceso. 1.4. Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto del 7 de diciembre de 2017, en el que se dispuso notificar como demandados a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Cesar y se ordenó vincular como tercero interesado en las resultas del proceso, a la E.S.E. Hospital «Jorge Isaac Rincón Torres» que actúo como demandante dentro del proceso ejecutivo con radicado 20001-33-31006-2007-00428-01 contra el municipio La Jagua de Ibirico. 1.5. Intervenciones El Tribunal Administrativo del Cesar , por intermedio de su Presidenta, rindió informe en el que señala que la decisión cuestionada efectivamente tuvo como uno de sus fundamentos lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto se estaba decidiendo sobre la apelación de un auto que ponía fin al proceso. Indicó que conforme a lo previsto en el artículo 422 del Código General del Proceso, al que alude el accionante, la providencia del tribunal le dio plena

aplicación para determinar que pueden ejecutarse las obligaciones que sean claras, expresas y exigibles «y que consten en un documento, o en las sentencias de condena o cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva, mencionando a estos últimos como títulos ejecutivos judiciales». De esta manera, al entrar en vigencia la ley 1437 de 2011, se establecieron reglas especiales en relación con el proceso ejecutivo y el título ejecutivo, frente a las cuales el auto que aprueba una conciliación prejudicial o judicial, está declarando un derecho que el juez administrativo puede hacer cumplir por la vía ejecutiva. Precisa que la nueva normatividad contencioso administrativa mantuvo la regla según la cual el título ejecutivo proveniente de una providencia proferida por un juez de esta jurisdicción, se puede hacer exigible ante la misma autoridad, haciendo extensiva esta potestad para aquellas decisiones en firme dictadas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Como en el presente caso la obligación a cargo del municipio La Jagua de Ibirico, resultó de un acuerdo de conciliación debidamente aprobado por la autoridad judicial, dicha providencia es suficiente para llevar a cabo su ejecución, además porque reúne cada uno de los requisitos para su exigibilidad. Finaliza su exposición, expresando que la actuación del tribunal no incurrió en ninguna arbitrariedad que afectara la garantía fundamental del debido proceso que alega el accionante, por lo que pide negar sus pretensiones. También intervino el apoderado especial del Hospital «Jorge Isaac Rincón Torres», para manifestar que su interés para controvertir el auto proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo luego de transcurridos más de nueve años desde

que se ordenó suspender el proceso ejecutivo que cursaba contra el municipio, es que no había razón jurídica alguna para dejar sin efectos el mandamiento ejecutivo que se había librado con el lleno de los requisitos legales. Por ello, aduce, no se le ha vulnerado ningún derecho fundamental al municipio sino que, antes bien, es al hospital a quien se le ha impedido de manera injustificada, obtener el pago de una obligación contraída y reconocida libremente en la conciliación extrajudicial por parte del accionante.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico En el presente caso es necesario establecer si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para ventilar aspectos relacionados con la ejecución de las obligaciones contenidas en un título ejecutivo constituido por la providencia judicial que aprueba un acuerdo conciliatorio entre el acreedor y el deudor, por el valor de las prestaciones pactadas en un contrato o convenio suscrito por la entidad pública.

Para abordar el problema se debe verificar (i) el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) la acción de tutela como medio de oposición a las obligaciones contenidas en un mandamiento de pago; (iii) los hechos probados y, (iv) el caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial

2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados. En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra

providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20051, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Además del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales específicas de

procedibilidad del amparo2 contra providencias judiciales, es decir, que la 1 Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 2 Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de actuación judicial se encuentre inmersa en alguno de los siguientes vicios o defectos: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g) Desconocimiento del precedente, que ocurre cuando el juzgador se aparta de

la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional sobre el tema que es objeto de su pronunciamiento, sin que manifieste los motivos por los cuales decide hacerlo. h) Violación directa de la Constitución, la cual se presenta cuando, de manera ostensible y flagrante, la decisión del órgano judicial contradice los postulados recogidos en la Carta Política. En el presente caso, el accionante le endilga a la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar, haber incurrido en defecto procedimental por no ocho causales. observar los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar, en relación con los requisitos legales para conformar el título ejecutivo complejo, que en este caso lo constituían el acuerdo de conciliación extrajudicial suscrito ante la Procuraduría 47 Judicial para Asuntos Administrativos y el auto aprobatorio de dicho acuerdo, lo que lo llevó a revocar la providencia apelada y ordenar que se continuara con el trámite de la ejecución. 2.3.2. La acción de tutela como mecanismos para debatir reclamaciones de contenido económico Debe recordarse que conforme al ordenamiento constitucional, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que procede solamente cuando la acción u omisión de una autoridad o excepcionalmente un particular en los casos que determine la ley, atenta o pone en peligro la realización de un derecho fundamental, o desconoce una garantía de igual categoría en el ejercicio de la función pública o en la prestación de un servicio Es por ello que las controversias suscitadas en torno a las reclamaciones de contenido económico, han sido excluidas del control judicial por la vía de la acción

de tutela, ya que queda por fuera del debate la violación de los derechos y garantías fundamentales propiamente considerados. Al respecto la Corte Constitucional, entre sus numerosos pronunciamientos, en sentencia T-155 de 2010, recordó lo siguiente: En este sentido, en la sentencia T-470 de 19983 la Corte dijo: Las controversias por elementos puramente económicos, que dependen de la aplicación al caso concreto de las normas legales –no constitucionales– reguladoras de la materia, exceden ampliamente el campo propio de la acción de tutela, cuyo único objeto, por mandato del artículo 86 de la Constitución y según consolidada jurisprudencia de esta Corte, radica en la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales, ante actos u omisiones que los vulneren o amenacen. En consecuencia, el rechazo de la acción de tutela por improcedente, respecto de la pretensión de orden económico, es lo que impone la Carta Política 3 Sentencia T-470 del 3 de septiembre de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. (C.P., art. 86), en la medida en que no se trata de la vulneración de un derecho fundamental y dado que el interesado cuenta con la acción y los recursos ordinarios necesarios. Posteriormente esta Corporación precisó: "Constituye regla general en materia del amparo tutelar, que la jurisdicción constitucional debe pronunciarse sobre controversias de orden estrictamente constitucional; por lo tanto, resultan ajenas a la misma las discusiones que surjan respecto del derecho, cuando el mismo es de índole económica, en tanto que

las discusiones de orden legal escapan a ese radio de acción de garantías superiores, pues las mismas presentan unos instrumentos procesales propios para su trámite y resolución. A lo anterior debe añadirse que uno de los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela lo constituye, precisamente, la amenaza o vulneración de derechos fundamentales de las personas, cuyos efectos pretenden contrarrestarse con las respectivas órdenes de inmediato cumplimiento proferidas por los jueces de tutela, en razón a la primacía de los mismos (..)4 Más adelante, la Corte se volvió a referir al tema en sentencia T-903 de 2014, indicando lo siguiente: La Corte Constitucional ha entendido como regla general, que el único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales. De esta manera, se ha entendido que el presente mecanismo es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica que no tengan trascendencia iusfundamental, pues la finalidad del amparo constitucional es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, mas no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico, por cuanto para esta clase de contiendas, existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales previstos por fuera de la jurisdicción constitucional. Los únicos casos en que excepcionalmente la acción de tutela pueda llegar a desatar pretensiones y conflictos de tipo económico o contractual, es porque

consecuencialmente concurre la defensa de una garantía fundamental, de manera que, para lograr su efectiva protección, el juez de tutela debe definir aquellas controversias. 4 Sentencia T-606 del 26 de mayo de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Dentro de ese contexto, en tanto el asunto no tenga una trascendencia constitucional por vulneración de un derecho o garantía fundamental, el juez de tutela no debe intervenir en la solución del conflicto económico derivado de un acuerdo de voluntades en el que ha participado una entidad pública. 2.3.3. Hechos probados De acuerdo con el material probatorio allegado al expediente, se tendrán por ciertos los siguientes hechos: Actuando por medio de apoderado especial, el Hospital «Jorge Isaac Rincón Torres», presentó demanda ejecutiva contractual en contra del municipio La Jagua de Ibirico, para hacer efectiva la obligación reconocida en acuerdo conciliatorio suscrito ante la Procuraduría 47 Judicial para Asuntos Administrativos de Valledupar (folio 27). Entre las pruebas relacionadas en la demanda, se encuentra el auto de fecha 12 de septiembre de 2007, por medio del cual el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar impartió la aprobación del acuerdo de conciliación extrajudicial (folios 31 y 32). Atendiendo una solicitud presentada por el alcalde del municipio La Jagua de Ibirico, consistente en suspender el cobro ejecutivo de la obligación contractual a favor del hospital, debido a que se había acogido al plan de reestructuración de pagos previsto en la ley 550 de 1999, el Juzgado Sexto Administrativo de

Valledupar profirió auto del 10 de julio de 2008, acogiendo la petición del representante del municipio, medida que se extendía por cuatro (4) meses conforme a lo establecido en el artículo 27 de la mencionada ley (folios 75 y 76). Sin embargo, luego de transcurrido un lapso cercano a los nueve años, el Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar al que le fue repartido el proceso ejecutivo de marras, profirió auto del 15 de mayo de 2017, disponiendo dejar sin efectos las providencias proferidas dentro del proceso ejecutivo, entre ellas, la que dispuso la suspensión del proceso y la que ordenó librar mandamiento de pago a cargo del municipio. Como consecuencia de lo anterior, negó el mandamiento de pago pretendido por el hospital (folio 121). 2.4. Análisis de la Sala Como se puede observar, la pretensión del accionante es la de oponerse a la ejecución del pago de la obligación contractual que fue conciliada de común acuerdo con el Hospital «Jorge Isaac Rincón Torres», ante la Procuraduría 47 Judicial para Asuntos Administrativos de la ciudad de Valledupar, acuerdo que fue aprobado mediante providencia del 12 de septiembre de 2007, proferida del Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar. Dentro de este marco y en aplicación de los criterios decantados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para la Sala esta acción se torna improcedente ya que de la actuación examinada no se advierte que se esté atentando contra un derecho o garantía fundamental que exija una protección especial de amparo en sede de tutela.

Por el contrario, lo que está claro es que el accionante no presentó oposición a los argumentos planteados en el recurso de reposición y apelación que presentó la apoderada especial del hospital, tal vez con la esperanza de encontrar respaldo en su propósito de deshonrar el acuerdo de voluntad expresamente consignado en la conciliación presentada ante la Procuraduría 47 Judicial para Asuntos Administrativos. En este orden, no son de recibo las peticiones del actor quien alegando una presunta violación de la garantía fundamental del debido proceso, pretende eludir el cumplimiento de sus obligaciones a favor de la institución que le suministró los servicios que fueron requeridos para el adecuado cumplimiento de los fines trazados por la administración del municipio La Jagua de Ibirico. El debate sobre la forma como se constituyó el título ejecutivo y se libró el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo, fue materia de oposición por parte del accionante, por lo que no es la acción de tutela el mecanismo judicial para reabrir la controversia que es de naturaleza económica contractual. Bastan estos breves razonamientos para concluir que la presente acción de tutela, es improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA SE RECHAZA por improcedente, la acción de tutela instaurada por el municipio La Jagua de Ibirico, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Si no fuere impugnada esta providencia en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS