CE-11001-03-15-000-2017-03202-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CONTROVERSIA SOBRE EL

RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES

La Sala advierte que la solicitud de amparo formulada por la Señora [B.D.C] no cumple con el requisito de inmediatez, pues la decisión acusada de 31 de marzo de 2016, se notificó por edicto que se desfijó el 3 de agosto de 2016 y quedó en firme el 8 del mismo mes y año , y la tutela fue radicada hasta el 17 de noviembre de 2017 , es decir, que a la fecha de presentación de esta acción transcurrió 1 año, 3 meses y 9 días, término que desborda los 6 meses precisados por esta Corporación. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - 137 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03202-00(AC)

Actor: BERTINA DELGADO DE CARRILLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Bertina Delgado de Carrillo, quien actúa a en nombre propio, contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 54-00133-31-006-2008-00035-01.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela1, la señora Bertina Delgado de Carrillo, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la 1 Folios 1-32. seguridad social, al mínimo vital, a la favorabilidad de la ley, a los derechos adquiridos, de acceso a la administración de justicia y el principio de doble instancia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primera: Que se ordene dejar sin efecto la sentencia de fecha 31 de

marzo de 2016, DE SEGUNDA INSTANCIA, PROFERIDA POR EL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER M.P.- Dra.

BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS, que revocó en todas sus partes la sentencia de fecha 21 de mayo de 2013, PROFERIDA POR EL JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CÚCUTA, DENTRO DEL RADICADO Nº 54-001-33-31-0062008-00035-01, iniciado contra el MUNICIPIO DE TEORAMA – ALCALDÍA MUNICIPAL – FONDO PENSIONAL MUNICIPAL y contra la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías “PORVENIR S.A.”, y por medio de la cual resuelven: revoca la sentencia del 21 de mayo de 2013 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, por vulnerar y violar derechos fundamentales, al debido proceso, mínimo vital, derechos adquiridos, favorabilidad de la ley y la condición más beneficiosa, acceso a la administración de justicia y principio de doble instancia, principio de solidaridad, progresividad y universalidad del derecho a la seguridad social del artículo 4, 13, 48 y 53 de la Carta Política y debe inaplicar cualquier norma que restringe el derecho y por lo tanto se de aplicación a la norma que permita gozar de la pensión de sobreviviente, y en su defecto se dé aplicación a los artículos 55, 58, 60 y 62 de la Ley 90 de 1946 y 21 y 22 en concordancia con el 5° del Acuerdo 224 de 1996, aprobado por el Decreto 3041 de 1966, este último modificado por el 1| del

Acuerdo 019 de 1983, aprobado por el Decreto 232 de 1964 y el artículo 6 literal b) del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, a su vez concordante con el artículo 1° de la Ley 33 de 1973; artículo 2° del Decreto 690 de 1974, con el artículo 3° de la Ley 71 de 1988; y con el artículo 8 del Decreto 1160 de 1989, en concordancia con el artículo 13, 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias: T-566-2014 y T-1074 de 2012; T-221 de fecha 23-03-06 y T043 de 01-02-07.

Segunda: Que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER debe inaplicar la Ley 100 de 1993, por ser la norma más exigente y rigurosa y en su defecto debe darle aplicación al Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, de conformidad a los artículos 13, 48 y 53 de la Carta Política, en aplicación al principio de favorabilidad, de la norma más favorable, de la condición más beneficiosa y del iusnaturalismo dubio pro operario laboral y del principio de progresividad de los derechos sociales, artículo 21 del CST, 288 de la Ley 100 de 1993, a que se le inaplique cualquier norma que sea regresiva en materia de seguridad social.

Tercera: Como consecuencia de la anterior decisión, se ordene proferir sentencia que reconozca y pague la pensión a la señora BERTINA

DELGADO DE CARRILLO cónyuge supérstite del señor SANTIAGO

CARRILLO CARVAJAL (Q.E.P.D.).

Cuarta: Como consecuencia de la anterior decisión, se ordene proferir sentencia que reconozca y pague la pensión conforme a las pretensiones incoadas en la demanda, y se dé aplicación a los artículos constitucionales 13, 29, 48 y 53 de la Carta Política, artículo 21 del CST y artículo 288 de la Ley 100 de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad, de la norma más favorable, de la condición más beneficiosa y del in dubio pro operario laboral, del debido proceso y mínimo vital y derechos adquiridos, acceso a la administración de justicia y principio de la doble instancia, se de aplicación a las sentencias T-566-2014 y T-1074 de 2012 de la Honorable Corte Constitucional, mediante las cuales se aplica el principio de favorabilidad respecto de dar aplicación al Acuerdo 049 de 1990 sobre dos normas posteriores, por reunirse los requisitos para la obtención de la pensión de sobreviviente.

Quinta: Que en el término perentorio de 48 horas ordene al MUNICIPIO DE TEORAMA – ALCALDÍA MUNICIPAL – FONDO PENSIONAL MUNICIPAL Y contra la sociedad Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías “PORVENIR S.A.”, conceder la pensión (sic) revoque los actos administrativos que denegaron el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

Sexta: Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la empresa a que en el término perentorio de 48 horas ordene al MUNICIPIO DE

TEORAMA – ALCALDÍA MUNICIPAL – FONDO PENSIONAL MUNICIPAL y contra la sociedad Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías “PORVENIR S.A.”, conceder la pensión, haga llegar a esa Corte copia de dichos actos administrativos en cumplimiento a lo ordenado por su despacho y se me notifique de tales actuaciones administrativas. (…)2”.

2. Hechos La accionante manifestó que estuvo casada con el señor Santiago Carrillo Carvajalino, quien falleció el 5 de marzo de 1997.

Afirmó que el señor Santiago Carrillo Carvajalino estuvo vinculado al municipio de Teorama (Norte de Santander) desde el 15 de diciembre de 1982 hasta el 9 de septiembre de 1985 y del 9 de septiembre de 1989 al 31 de julio de 1996, esto es, 9 años, 7 meses y 17 días. En su condición de cónyuge supérstite, el 10 de noviembre de 2006 elevó peticiones ante el municipio de Teorama (Norte de Santander) y el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir, en los que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, solicitud que fue negada por el municipio mediante oficio OFC.AMT Nº 0235 de 10 de agosto de 2007 y por Porvenir con oficio Nº 2410 de 10 de septiembre del mismo año, última decisión contra la cual interpuso recurso de reconsideración que fue resuelto con oficio Nº 579 de 10 de octubre de 2007, confirmando la decisión. El 5 de febrero de 20083 la señora Bertina Delgado de Carrillo, en ejercicio de la

acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra el municipio de Teorama (Norte de Santander) y el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir, en la que solicitó se declarara la nulidad de los oficios (i) OFC.AMT Nº 0235 de 10 de agosto de 2007 proferido por el Alcalde Municipal de Teorama, (ii) 2410 de 10 de septiembre de 2007 y (iii) 579 de 10 de octubre de 2007, emanados de Porvenir S.A. y, como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de 2 Folios 4-5 del cuaderno principal. 3 Folio 2 del proceso ordinario. restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Bertina Delgado de Carrillo. La demanda correspondió, en primera instancia, al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cúcuta, que en sentencia de 21 de mayo de 20134 decretó la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho condenó a Porvenir S.A. a efectuar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Bertina Delgado de Carrillo. Así mismo, ordenó al municipio de Teorama (Norte de Santander) emitir y pagar al Fondo de Pensiones Porvenir el bono pensional del señor Santiago Carrillo Carvajalino. Contra la anterior decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación5. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en

sentencia de 31 de marzo de 20166, revocó el fallo de 21 de mayo de 2013 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cúcuta. En su lugar, dispuso: “SEGUNDO. ORDENÁSE al Municipio de Teorama transferir el bono pensional correspondiente a los periodos del 15 de diciembre de 1982 hasta el 10 de septiembre de 1985 y del 09 de septiembre de 1989 hasta el 30 de abril de 1995 al Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir.

TERCERO: ORDÉNASE al Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir realizar la devolución de saldos teniendo en cuenta para ello el bono pensional transferido por el Municipio de Teorama, conforme lo dispone el artículo 78 de la ley 100 de 1993 y demás normas concordantes (…)”.

La anterior decisión fue notificada por edicto desfijado el 3 de agosto de 2016, y quedó en firme el 8 del mismo mes y año7. La demandante afirmó que el señor Santiago Carrillo Carvajalino falleció el 5 de marzo de 1997, en vigencia de la Ley 100 de 1993 que exige 26 semanas de cotización para ser beneficiario de la pensión de sobreviviente, y como quiera que su fallecido esposo laboró al servicio del municipio de Teorama por lapso de 9 años, 7 meses y 17 días, equivalentes a 487 semanas, se encontraba satisfecha la exigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que considera tiene derecho al reconocimiento y pago de esa prestación económica.

3. Fundamentos de la acción La parte demandante estima que el Tribunal Administrativo de Norte de

Santander, al proferir la sentencia de 31 de marzo de 2016, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital, a la favorabilidad de la ley, a los derechos adquiridos, de acceso a la administración de justicia y el principio de doble instancia, por cuanto, a su juicio, para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes no debió aplicar la Ley 100 de 1993, sino la norma más favorable que era el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año.

4. Intervenciones 4 Folio 215 del proceso ordinario. 5 Folio 226 del proceso ordinario. 6 Folio 25 del cuaderno 2 del proceso ordinario. 7 Folio 683 y 689 del cuaderno 4.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el Municipio de Teorama (Norte de Santander) y la sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., pese haber sido notificados de la presente acción8, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al proferir la sentencia de 31 de marzo de 2016, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital, a la favorabilidad de la ley, a los derechos adquiridos, de acceso a la administración de justicia y el

principio de doble instancia, por cuanto, a su juicio, para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes no debió aplicar la Ley 100 de 1993, sino el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, que era la norma más favorable.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional9 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de

los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el 8 Folios 40-42 del cuaderno principal. 9 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 10 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar11, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 201612, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación

de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”13 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 201414 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional15.

3. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia.

En el sub lite, la parte actora manifestó que la providencia cuestionada dictada el 31 de marzo de 201616, revocó el fallo de 21 de mayo de 2013 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cúcuta. En su 10 Ibídem. 11 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 12 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 13 Ibídem. 14 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 15 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 Folio 25 del cuaderno 2 del proceso ordinario. lugar, dispuso: “SEGUNDO. ORDENÁSE al Municipio de Teorama transferir el bono pensional correspondiente a los periodos del 15 de diciembre de 1982 hasta el 10 de septiembre de 1985 y del 09 de septiembre de 1989 hasta el 30 de abril

de 1995 al Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir. TERCERO: ORDÉNASE al Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir realizar la devolución de saldos teniendo en cuenta para ello el bono pensional transferido por el Municipio de Teorama, conforme lo dispone el artículo 78 de la ley 100 de 1993 y demás normas concordantes. (…)”. La Sala advierte que la solicitud de amparo formulada por la Señora Bertina Delgado de Carrillo no cumple con el requisito de inmediatez, pues la decisión acusada de 31 de marzo de 2016, se notificó por edicto que se desfijó el 3 de agosto de 2016 y quedó en firme el 8 del mismo mes y año17, y la tutela fue radicada hasta el 17 de noviembre de 201718, es decir, que a la fecha de presentación de esta acción transcurrió 1 año, 3 meses y 9 días, término que desborda los 6 meses precisados por esta Corporación. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales.

Se insiste: Cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la

providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, es improcedente. Queda resuelto el problema jurídico. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo solicitado por la Señora Bertina Delgado de Carrillo, por las razones expuestas en esta providencia.

Segundo.- Si no se impugna, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Tercero.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 17 Folio 683 y 689 del cuaderno 4. 18 Folio 1.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL

Presidente de la Sección BASTO Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

Consejero RAMÍREZ Consejero