CE-11001-03-15-000-2017-03212-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ A la Sala le corresponde establecer si la solicitud de amparo de la [accionante] cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. (…) La solicitud de amparo formulada por la demandante no cumple el requisito de inmediatez, pues la última actuación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (Sentencia del 16 de mayo de 2016) fue notificada por correo electrónico el 19 de mayo de 2016 y la tutela fue radicada el 20 de noviembre de 2017, esto es, 1 año, 6 meses y 1 día después.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03212-01(AC)

Actor: DIOSELINA RODRÍGUEZ ALBADAN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por Dioselina Rodríguez Albadan contra la sentencia del 24 de enero de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó la tutela por improcedente.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Del escrito de tutela, se advierte que la señora Dioselina Rodríguez Albadan

pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que estimó vulnerados por la sentencia del 22 de octubre de 2015, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué y la sentencia del 16 de mayo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. La señora Dioselina Rodríguez Albadan ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Tolima - Secretaria de Educación y Cultura, para que se declarara nulo el oficio SAC número

2012PQR38121 del 17 de diciembre de 2012, que le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas. Como restablecimiento del derecho, pidió que se le reconociera y pagara la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, junto con la indexación sobre las sumas adeudadas 2.2. La demanda le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué, que, en sentencia del 22 de octubre de 20151, denegó las pretensiones, pues consideró que la actora tenía un régimen especial de liquidación anualizado de cesantías, acorde con la Ley 91 de 1989, que no contempló el reconocimiento de sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías. 2.3. La actora interpuso recurso de apelación contra el fallo del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué, pues, a su juicio, esa providencia no tuvo en cuenta

sentencias de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3, que reconocen la sanción moratoria. 2.4. En sentencia del 16 de mayo de 20164, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó el fallo del 22 de octubre de 2015, básicamente por las mismas razones de la primera instancia. 2.5. La providencia del 16 de mayo de 2016 fue notificada a las partes, mediante correo electrónico, el 19 de mayo del mismo año5. 1 Folio 83 a 93 del expediente en préstamo. 2 Sentencia T-008 del 15 de enero de 2015 de la Corte Constitucional. M.P. Jorge Iván Palacio. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

Radicación: 170012333000201200080-01 del 10 de julio de 2014. M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 4 Folio 113 a 121 del expediente en préstamo.

3. Argumentos de la tutela6 3.1. La señora Dioselina Rodríguez Albadan interpuso tutela contra las sentencias del 22 de octubre de 2015, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué, y la del 16 de mayo de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Tolima, pues, a su juicio, esas providencias vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad. 3.2. La actora afirmó que las providencias acusadas incurrieron en desconocimiento del precedente jurisprudencial, al no tener en cuenta la sentencia proferida por la Corte Constitucional, SU336 del 18 de mayo de 2017, que

reconoció la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías para los docentes del sector público.

4. Trámite procesal 4.1. El expediente ingresó al despacho sustanciador7 el 30 de abril de 2018, para resolver la impugnación presentada contra la providencia del 24 de enero de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró 5 Folio 125 a 129 del expediente en préstamo. 6 Folio 1 a 13. 7 Folio 86 a 87. improcedente la acción de tutela presentada por la señora Dioselina Rodríguez Albadan, por no cumplir con el requisito general de inmediatez.

5. Intervenciones 5.1. El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué, el Departamento del Tolima8 y la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima9, a pesar de haber sido notificados por correo electrónico, el 13 de diciembre de 2017, no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela10. 5.2. El Tribunal Administrativo del Tolima11 solicitó declarar improcedente la tutela interpuesta por la actora, pues consideró que la acción de tutela contra providencia judicial solamente debe ser analizada cuando las autoridades judiciales hayan incurrido, en las providencias, en un actuar irracional e inaceptable o en errores inexcusables en la aplicación de la ley.

Explicó que la providencia cuestionada analizó los materiales jurídicos, esto es, legales y jurisprudenciales, haciendo la mejor interpretación posible a ellos, 8 Folio 18 (vuelto). 9 Folio 19.

10 Folio 20. 11 Folio 40 a 47. propendiendo por los principios, valores y garantías constitucionales como la igualdad, legalidad y debido proceso. Señaló que otros despachos judiciales han venido negando el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías al personal docente, posición que fue evaluada por el Consejo de Estado, que en diferentes pronunciamientos ha señalado que no hay criterio de unificación en la Sección Segunda de esa Corporación con relación al tema, por lo que la interpretación que se hizo es razonable y jurídicamente fundamentada. 5.3. La asesora jurídica del Ministerio de Educación12, solicitó negar las pretensiones de la actora y declarar improcedente la acción de tutela. En su escrito, la entidad se limitó a describir los requisitos o causales generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 5.4. El vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitó declarar improcedente la acción de tutela, pues, a su juicio, el actor no expuso claramente las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela, y el juez de tutela no está llamado a deducirlas. También solicitó ser desvinculado, por encontrarse sin legitimación en la causa por pasiva, sin hacer una motivación de tal solicitud.

6. Sentencia impugnada 6.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 24 de enero de 201813, rechazó por improcedente la acción de tutela. En resumen, el a quo expuso: 6.2. La acción de tutela es improcedente, toda vez que no cumple el requisito de

inmediatez. Explicó que la tutela fue presentada el 20 de noviembre de 2017, y la providencia que concluyó el proceso fue notificada el 19 de mayo de 201614. 6.3. Advirtió que la Sala Plena del Consejo de Estado ha determinado que el término máximo para interponer tutela contra providencias judiciales es de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la respectiva providencia. 12 Folio 28 a 29. 13 Folio 53 a 57 (vuelto). 14 Folio 128 del expediente en préstamo. 6.4. Dijo que no encontró una razón válida que justificara el ejercicio tardío de la acción de tutela.

7. Impugnación 7.1. La parte actora impugnó15 la providencia de primera instancia con base en los mismos planteamientos de la acción de tutela.

Adicionalmente, sostuvo que, contrario a las consideraciones del a quo, la SU-336 de 2017 sí era aplicable al caso concreto, porque contiene un criterio unificado sobre la sanción moratoria discutida, de manera que la vulneración a los derechos fundamentales invocados persiste. 7.2. La señora Dioselina Rodríguez Albadan insistió que la sentencia SU-336 de 2017, de la Corte Constitucional, trajo una nueva posición sobre el asunto objeto de debate, que, a su juicio, constituyó un hecho nuevo para efectos de analizar la inmediatez.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico A la Sala le corresponde establecer si la solicitud de amparo de la señora Dioselina Rodríguez Albadan cumple con el requisito de inmediatez, necesario

para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 2.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales». Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión «en todo momento y lugar», lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. 15 Folio 76. 2.2. Sin embargo, la Corte Constitucional16 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.

En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se

tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita «el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica»17. 2.3. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar18, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016, así: «i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si

la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, y v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente». 2.4. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra unas providencias judiciales, la Sala 16 Corte Constitucional, T-123 de 2007. 17 Ibídem. 18 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201419 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe

promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional20.

3. Caso concreto 3.1. De acuerdo con la demanda de tutela, la señora Dioselina Rodríguez Albadan cuestionó las sentencias del 22 de octubre de 2015, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué, y la del 16 de mayo de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Tolima, la Sala advierte que el estudio se centrará en esta última providencia, pues fue la que puso fin al trámite ordinario del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2. La solicitud de amparo formulada por la demandante no cumple el requisito de inmediatez, pues la última actuación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (Sentencia del 16 de mayo de 2016) fue notificada por correo electrónico el 19 de mayo de 2016 y la tutela fue radicada el 20 de noviembre de 2017, esto es, 1 año, 6 meses y 1 día después. 3.3. Conviene recordar que la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014, determinó que el término máximo para cuestionar providencias judiciales es de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria. 3.4. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no

se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. Sin embargo, se insiste: cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. 3.5. Aunado a lo anterior, la Sala considera pertinente destacar que la fecha que se toma en cuenta para la contabilización del señalado término de inmediatez es la de notificación de la decisión, porque es a partir de este momento que el interesado tiene conocimiento de la decisión judicial atacada. Desde esta perspectiva, la fecha de publicación de fallos que modifiquen las posiciones jurisprudenciales de las Altas Cortes es irrelevante para determinar si el amparo cumple con las causales de procedibilidad, máxime si se tiene en 19 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C.

P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 20 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. cuenta que, al momento de la expedición de la providencia que se ataca, el juez ordinario no podía conocer una postura judicial que aún no había sido establecida. 3.6. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ