CE-11001-03-15-000-2017-03226-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / IMPOSICIÓN DE CONDENA EN COSTAS EN

PROCESO ORDINARIO

[L]a Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en el fallo de 28 de septiembre de 2017, se refirió a la condena en costas en los siguientes términos: “De conformidad con lo señalado en recientes providencias de esta Subsección en el presente caso se condenará en costas en segunda instancia a la demandante, toda vez que resulta vencida en el proceso de la referencia y la entidad demandada intervino en el trámite de la misma”. Al respecto, se observó que la autoridad judicial accionada decidió condenar en costas en razón a que en casos anteriores se había dictado la misma orden. Por consiguiente, más que una interpretación o aplicación de una norma, lo que se hizo en la sentencia censurada fue reiterar un precedente de dicha Sala, lo que, para esta Sección, es ajustado a derecho. Además de lo anterior, la Sala observa que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado (…) constató que la actora no ostentaba derechos de carrera (…) Por consiguiente, el hecho de que se sometiera a una entidad del Estado a un proceso, sin al menos demostrar que se cumplían con los requisitos que establece el ordenamiento jurídico para que se le reconociera una prestación alegada, permite concluir razonablemente que era procedente la condena en costas para la accionante. Así las cosas, no se advierte una aplicación o interpretación arbitraria de las normas procesales por parte de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y, menos aún, que hubiera omitido

o analizado en forma errada alguna prueba en particular. Todo lo contrario, la providencia atacada se ajustó a derecho y al precedente judicial que ha desarrollado dicha Corporación.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03226-00(AC)

Actor: LILIAN MARÍA LUQUE MÁRQUEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por la accionante contra la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, vulnerados, supuestamente, con la sentencia de 28 de septiembre de 2017, que confirmó la decisión de primera instancia, en la que negó el reconocimiento y pago de la prima técnica de la DIAN y dispuso condenar a la actora al pago de las costas procesales.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos De los expedientes de tutela y ordinario, se observan como hechos relevantes los siguientes: La accionante inició su vínculo laboral con la DIAN el 5 de noviembre de 2012 y

fue inscrita en carrera administrativa el 5 de noviembre de 1992, es decir, en vigencia de los Decretos 2117 de 1992 y 1267 de 1999. El 30 de octubre de 2013, la actora presentó una petición ante la DIAN en la que solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, la cual fue respondida mediante Oficio Nº 100000202-01981 de 11 de diciembre de 2013, en el sentido de negarla, bajo el argumento que el Decreto 1724 de 1997, dispuso que los beneficios de dicha prestación eran quienes ocupaban los cargos de los niveles ejecutivo, asesor o directivo, no para el profesional. Dicha decisión fue confirmada en la Resolución Nº 001298 de 21 de febrero de 2014. La accionante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la mencionada prestación económica. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico en fallo de 8 de septiembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Contra la anterior decisión, la actora interpuso recurso de apelación. La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante sentencia de 28 de septiembre de 2017, confirmó el fallo y condenó en costas a la accionante, toda vez que resultó vencida en el proceso.

2. Fundamentos de la acción La accionante precisa que dirige la solicitud de amparo únicamente respecto de la

condena en costas impuesta por la autoridad judicial accionada. En tal virtud, estima que la decisión objeto de reproche constitucional incurrió en defecto sustantivo y fáctico. El primer defecto por cuanto el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (CPACA), norma que, en sentir de la actora es inaplicable por no estar acorde con el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso (CGP). El defecto fáctico, en tanto no existe prueba que demuestre el pago de tales costas, único requisito consagrado en el ordenamiento jurídico.

3. Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “PRIMERO Que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, e igualdad y demás derechos que aparezcan demostrado como desconocidos por la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A del CONSEJO DE ESTADO, en el artículo segundo (2º) de la sentencia del 28 de septiembre de 2017, dictada dentro del proceso 08-001-23-33-000-2014-00952-01 (0407-2016) contra la DIAN.

SEGUNDO: Se ordene a la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, dejar sin efecto el artículo segundo de la sentencia del 28 de septiembre de 2017, que me condeno en COSTAS dentro del proceso 08-001-23-33-000-2014-00952-01 (04072016)”1.

4. Pruebas relevantes La accionante allegó copia de la sentencia de 28 de septiembre de 2017, proferida

por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en segunda instancia, del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la demandante contra la DIAN.

5. Trámite procesal En auto de 3 de noviembre de 2017, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a la demandante y a la autoridad judicial demandada. Igualmente, al Tribunal Administrativo del Atlántico, a la DIAN y a la Agencia Nacional de

Defensa Jurídica del Estado2.

6. Oposición 6.1. Respuesta de la DIAN En escrito de 15 de diciembre de 2017, el apoderado de la entidad solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que la decisión atacada no se observa alguna anomalía que afecte los derechos fundamentales invocados por la actora.

Afirmó que con la expedición del CPACA, el criterio de imposición de costas varió del subjetivo al objetivo-valorativo, pues se prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas y que el juez debe valorar o revisar si ellas se causaron. 6.2. La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico 1 Folios 9 a 10 del cuaderno de tutela.

2 Folio 45 del cuaderno de tutela. Le corresponde a la Sala determinar si la decisión de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, que dispuso condenar en costas a la actora dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que negó el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al supuestamente incurrir en defecto sustantivo, al aplicar el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (CPACA), norma que, en sentir de la actora, es inaplicable por no estar acorde con el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso (CGP) y, además no existe prueba que demuestre el pago de tales costas. Adicionalmente, debe establecer si incurrió en un defecto fáctico, en tanto no existe prueba que demuestre el pago de tales costas, único requisito consagrado en el ordenamiento jurídico.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud

del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). Esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también,

respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación 3 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada; c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y f. Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la

jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado e i. Violación directa de la Constitución.

Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo8 y de la Corte Constitucional9. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 9 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016,

M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa

juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedibilidad En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela es de relevancia constitucional pues debe definirse si el fallo de 28 de septiembre de 2017, emanado de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, vulneró a la demandante los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con la decisión de condenarla al pago de las costas procesales; (ii) se agotaron los medios de defensa judicial que tenía la accionante para controvertir la providencia objeto de tutela, en tanto la sentencia motivo de censura se profirió en el marco del recurso de apelación que se interpuso contra la decisión de primera instancia;

(iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que el fallo atacado se dictó el 28 de septiembre de 2017, notificada por buzón electrónico el 13 de octubre del mismo año. Como la acción de tutela se presentó el 29 de noviembre de 2017, transcurrieron un (1) mes y quince (15) días después de la notificación de la providencia censurada, lo que es un término razonable conforme lo ha precisado esta Corporación10, el cual ha sido considerado, igualmente, por la Corte Constitucional11; (iv) los hechos y pretensiones fueron desarrollados de manera clara, de tal manera que se puede determinar el debate jurídico y, por último, (v) la

providencia que se ataca se profirió dentro de un proceso ordinario, es decir, no se trata de tutela contra tutela. Constatado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, pasa la Sala a efectuar el estudio de fondo. 4.2. La decisión judicial objeto de reproche constitucional no incurrió en los defectos alegados 4.2.1. La accionante afirmó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, pues aplicó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (CPACA), norma que, en sentir de la actora, es inaplicable por no estar acorde con el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso (CGP) y, además no existe prueba que demuestre el pago de tales costas. Del mismo modo, estimó que adolece de un defecto fáctico, en tanto no existe prueba que demuestre el pago de tales costas, único requisito consagrado en el ordenamiento jurídico. 4.2.2. La Corte Constitucional ha sostenido que la indebida aplicación de las normas también es una modalidad del defecto sustantivo y que ocurre cuando, a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final que se hace de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o 10 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos

Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge

Octavio Ramírez Ramírez. 11 Sentencia T-031 de 2016. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. claramente lesiva de los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada)12. Ahora bien, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en el fallo de 28 de septiembre de 2017, se refirió a la condena en costas en los siguientes términos: “De conformidad con lo señalado en recientes providencias de esta Subsección13 en el presente caso se condenará en costas en segunda instancia a la demandante, toda vez que resulta vencida en el proceso de la referencia y la entidad demandada intervino en el trámite de la misma”. Al respecto, se observó que la autoridad judicial accionada decidió condenar en costas en razón a que en casos anteriores se había dictado la misma orden. Por consiguiente, más que una interpretación o aplicación de una norma, lo que se hizo en la sentencia censurada fue reiterar un precedente de dicha Sala, lo que, para esta Sección, es ajustado a derecho. Además de lo anterior, la Sala observa que la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, frente al debate planteado por la demandante, concluyó lo siguiente: “De acuerdo con esta prueba documental, está demostrado que la aquí demandante fue beneficiaria de la incorporación automática al sistema de carrera de la DIAN, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 116 del Decreto 2117 de 1992. Por esta razón no ostenta derechos de carrera, al no haber superado un proceso de selección público y abierto, que garantizara la

igualdad de condiciones entre los participantes. En efecto, no existe documento alguno que acredite que la actora ingresó a la entidad a través del sistema de carrera a través de un concurso de méritos, por el contrario, la certificación visible a folio 35 da cuenta de que su ingreso a la misma fue como supernumeraria. De acuerdo con lo anterior y como se señaló anteriormente, solo aquellos funcionarios que demuestren su ingreso por el sistema de méritos pueden ser beneficiarios y adquirir el derecho reclamado, previo el cumplimiento de los demás requisitos legales” (Negrilla y subraya de la Sala) En efecto, la autoridad judicial demandada constató que la actora no ostentaba derechos de carrera, lo que era un requisito para que se le reconociera y pagara la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. Por consiguiente, el hecho de que se sometiera a una entidad del Estado a un proceso, sin al menos demostrar que se cumplían con los requisitos que establece el ordenamiento jurídico para que se le reconociera una prestación alegada, permite concluir razonablemente que era procedente la condena en costas para la accionante. Así las cosas, no se advierte una aplicación o interpretación arbitraria de las normas procesales por parte de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado y, menos aún, que hubiera omitido o analizado en forma errada alguna 12 Ver sentencias T-125 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y SU-424 de 2016, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 13 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Expedientes: 4492-2013, Actor:

María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. prueba en particular. Todo lo contrario, la providencia atacada se ajustó a derecho y al precedente judicial que ha desarrollado dicha Corporación. 4.2.3. Agotado el problema jurídico planteado, la Sala constata que no se demostró que la sentencia atacada vulnerara los derechos fundamentales de la accionante. Por consiguiente, se negarán las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

5. Razón de la decisión La Sala negará el amparo deprecado, pues se vislumbra que la decisión atacada no incurrió en los defectos alegados por la demandante, toda vez que la decisión de condenarla en costas, además de que responder a las particularidades del caso, también se profirió con apego al precedente judicial de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de tutela interpuesta por Lilian María Luque Márquez contra el Consejo de Estado, Sección Segunda,

Subsección “A”. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OATAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero