CE-11001-03-15-000-2017-03241-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTO SUSTANTIVO /

INDEBIDA INTERPRETACIÓN NORMATIVA / CADUCIDAD / SILENCIO ADMINISTRATIVO / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES Corresponde a esta Sala determinar si la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en el auto del 12 de junio de 2017, incurrió en defecto sustantivo, al dar por terminado el proceso en el que se acumularon pretensiones de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho (…) como a las pretensiones de reparación directa, que se encontraron caducadas, se acumularon pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho mediante las que se cuestiona la legalidad del acto ficto negativo que desconoció las peticiones dirigidas a obtener la ampliación del cupo de aprovechamiento y fase comercial de las especies “Crocodylus Fuscus” y “Crocodylus Acutus” para los años 2011, 2012 y 2013, se debe continuar el proceso respecto de las últimas para resolver lo pertinente. Lo anterior, porque, conforme lo dispone el literal d, numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto producto del silencio administrativo puede presentarse en cualquier tiempo. Luego, no ha operado la caducidad respecto de esa pretensión y, por lo tanto, no había lugar a terminar el proceso sobre ese asunto. Concluye la Sala que

en el auto del 12 de junio de 2017, se incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea de los artículos 165 y el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, por lo que se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, se revocará el auto cuestionado y se ordenará a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado que en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta decisión, profiera una nueva decisión conforme las consideraciones de esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03241-00(AC)

Actor: LÍRICA S.A.S.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la sociedad Lírica S.A.S. contra el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La demandante, por intermedio de apoderado, ejerció acción de tutela contra la

Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1) Solicito que se conceda el amparo solicitado por la vulneración de los derechos de ACCESO A LA JUSTICIA y DEBIDO PROCESO, consignados en los artículos 229 y 29, respectivamente, de mi representada, por parte de la NACIÓN –RAMA JUDICIAL –CONSEJO DE ESTADO, al negar la posibilidad de presentar las acciones correspondientes a los perjuicios causados por parte de la Corporación Autónoma Regional – CARy de los cuales no había operado la caducidad frente a la solicitud sobre los cupos de aprovechamiento de la especie Crocodylus Actus y lo pertinente para la especie Crocodylus Fuscus y de la aprobación de la Fase Comercial. Radicada inicialmente el 4 de agosto de 2005 mediante radicado No. 13316 ante la Oficina Regional Guatavita y Magdalena Centro y más recientemente en radicado del 4 de abril de 2012 número 04121100379 ante la Oficina Provincial Bajo Magdalena.”1

2. Hechos De la lectura del escrito de tutela se extraen como hechos relevantes, los siguientes: 1 Fls. 6-7

La sociedad Lírica S.A.S. interpuso demanda de “reparación directa” contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, con el fin de que se declare responsable por los daños causados por la mora administrativa en la aprobación de la solicitud de explotación comercial realizada sobre las especies

animales “Crocodylus Fuscus y Crocodylus Acutus”. La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A que, en audiencia inicial del 26 de abril de 2016, resolvió: “PRIMERO: Declarar próspera la excepción de indebida escogencia del medio de control, en lo que respecta a la responsabilidad derivada por falla del servicio de la inexistencia de otorgamiento de cupos de aprovechamiento y comercialización de la especie Crocodylus Acutus, e inexistencia de otorgamiento de cupos de la especie Crocodylus Fuscus para los años 2011, 2012 y 2013, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Declarar impróspera la excepción de indebido agotamiento del requisito de conciliación prejudicial.

TERCERO: Declarar impróspera la excepción de caducidad del medio de control.

CUARTO: Declarar legitimada en la causa por activa a la Sociedad LIRICA S.A.S., y en la causa por pasiva a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR-.” Contra esa decisión las partes interpusieron recurso de apelación que resolvió la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en providencia del 12 de junio de 2017, que confirmó los ordinales segundo y cuarto y en lo demás, la revocó.

En consecuencia, dispuso: “… Declárase probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho y, por tanto, DECLÁRASE terminado el proceso iniciado por

Lírica S.A. (Sic) contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.”

3. Fundamentos de la acción La demandante manifestó que la decisión del Consejo de Estado, de dar por terminado el proceso, atenta contra el acceso a la administración de justicia, porque aunque hubo indebida acumulación de pretensiones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que conforme lo dispone el literal d, numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda contra un acto producto del silencio administrativo puede presentarse en cualquier tiempo.

Así, como se pretende la nulidad del acto ficto negativo, porque la CAR de Cundinamarca no respondió unas peticiones de Lírica S.A.S., no operó la caducidad del medio de control, se debió continuar el trámite del proceso y ser decidido mediante pronunciamiento de fondo.

4. Trámite previo Mediante auto del 15 de enero de 2018, se admitió la demanda y se ordenó notificar a las partes y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, como tercero interesado en las resultas del proceso2. 2 Fl. 30

5. Oposición El Consejero Carlos Alberto Zambrano Barrera, magistrado de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado3, advirtió que la decisión cuestionada se fundó en las pruebas allegadas al proceso y en las normas aplicables.

Que la tutela no es procedente solo porque la actora esté inconforme con la decisión tomada.

6. Intervenciones El apoderado de la CAR – Cundinamarca pidió que se nieguen las pretensiones,

porque la actora pretende usar la tutela como una instancia adicional y, porque no se configuró alguna de las causales de procedibilidad desarrolladas por la Corte Constitucional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3 Fl. 39

La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado. Tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en el auto del 12 de junio de 2017, incurrió en defecto sustantivo, al dar por terminado el proceso en el que se acumularon pretensiones de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho.

desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. Caso concreto En el presente caso, la sociedad Lírica S.A.S. pretende que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, mediante el auto del 12 de junio de 2017, en el que declaró probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, se declaró terminado el proceso iniciado contra la CAR – Cundinamarca. Para la actora, esa decisión vulneró los derechos fundamentales invocados, porque si bien existió una indebida acumulación de pretensiones, no podía darse por terminado el proceso. Que, conforme lo dispone el literal d, numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda contra un acto producto del silencio administrativo puede presentarse en cualquier tiempo y, como respecto del acto presunto no operó la caducidad, el proceso debe continuar para que el juez natural se pronuncie sobre las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre las cuales no prosperó alguna de las excepciones previas propuestas por la CAR Cundinamarca. En el auto cuestionado, la autoridad judicial demandada expuso lo siguiente:

El artículo 165 del CPACA dispone que en ejercicio del derecho de acción se pueden acumular pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, las relativas a contratos y de reparación directa, cuando sean conexas y, cuando el juez sea competente para conocer de todas, que no se excluyan entre sí, que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas y que deban tramitarse en el mismo proceso6. Como operó la caducidad respecto de las pretensiones de reparación directa, se declaró la terminación del proceso en aplicación del numeral 6 del artículo 180 del CPACA. De entrada la Sala advierte que se configuró un defecto sustantivo7 por las siguientes razones: Del estudio del caso se observa que Lírica S.A.S. acumuló dos pretensiones: una de reparación directa, dirigida a que se repare el supuesto daño causado por la CAR – Cundinamarca, por la mora injustificada en el otorgamiento de unas licencias para el aprovechamiento comercial de unas especies de babillas para los años 2008, 2009 y 2010. Y, otra de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo ficto que negó una solicitud de ampliación del cupo de aprovechamiento y aprobación de fase comercial de las especies para los años 2011, 2012 y 2013, de la que no obtuvo respuesta. 6 Ver página 46 del expediente de tutela 7 La jurisprudencia constitucional ha considerado el defecto sustantivo como el que se configura cuando la decisión judicial se apoya en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea porque ha sido derogada, porque ella o su aplicación al caso concreto es inconstitucional

o, porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se ha aplicado. En este sentido, se podría configurar un defecto sustantivo siempre que: (i) la decisión cuestionada se funde en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución Política le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance; (iii) cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) cuando la norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada; o finalmente, (v) en el evento en que, no obstante la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a esta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. Ver sentencias T-784 de 2000, T-008 de 1998, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-804 de 1999, T-522 de 2001, T-694 de 2000 y T-807 de 2004 de la Corte Constitucional. Como se mencionó, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado consideró que se acumularon indebidamente los medios de control, lo que condujo

a la terminación del proceso en los términos del inciso tercero, numeral 6 del artículo 180 del CPACA8. Considera la Sala que esa interpretación sobre la decisión de excepciones previas es restrictiva del derecho a la administración de justicia, pues el artículo 165 del CPACA dispone se pueden acumular pretensiones de diferentes medios de control, para lo cual deben cumplirse los siguientes requisitos: “Artículo 165. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en 8 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se

sujetará a las siguientes reglas:

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a

ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. “ la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” Si se cumplen los requisitos previstos en la norma, las pretensiones están debidamente acumuladas y debe darse trámite al proceso.

Respecto del requisito de que no haya caducado alguna de las pretensiones, la Sala precisa lo siguiente: La caducidad es el término que tiene el titular de un derecho para ejercerlo, que, una vez trascurrido, se extingue. Es una garantía a la seguridad jurídica y al interés general que no se debe interpretar como la negación del derecho a la administración de justicia u otros derechos, sino que limita el ejercicio de esos derechos en el tiempo para que no generen incertidumbre jurídica, en tanto no se podrían consolidar derechos9. De acuerdo con el artículo 164 del CPACA, cada medio de control tiene un término de caducidad dentro del cual debe presentarse la demanda. El término de caducidad debe ser analizado por el juez, de oficio o a petición de

parte. Incluso, si el medio de control ha caducado, la demanda debe rechazarse (artículo 169 del CPACA). Si bien el artículo 165 del CPACA impone como requisito de la acumulación de pretensiones, que no exista caducidad respecto de alguna de las pretensiones que se acumulan, para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el juez debe continuar el proceso respecto de las pretensiones que no han caducado. Siendo así, se debe aplicar el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, esto es, la terminación del proceso como consecuencia de estar probada la caducidad del medio de control, al momento de la audiencia inicial, solo respecto de las 9 Ver sentencia C-574 de 1998. pretensiones sobre las cuales prospere la excepción de caducidad. Quiere decir que solo respecto de esas pretensiones el proceso termina. En conclusión, si opera la caducidad respecto de una de las pretensiones acumuladas, la consecuencia no puede ser que el proceso termine, sino que esa pretensión sea excluida y que el proceso continúe para que se decida sobre las demás pretensiones que cumplen los requisitos previos para demandar. Así lo entendió la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado en auto del 20 de septiembre de 201710, en el que precisó lo siguiente: “En conclusión, el Despacho encuentra que en el presente caso operó la caducidad respecto de la pretensión principal de nulidad absoluta del contrato, pero, a diferencia de lo resuelto por el a quo, la consecuencia de aquello no podía ser la terminación del proceso, sino la exclusión de esa

pretensión de la litis, por lo que se modificará la decisión en ese sentido.” En ese sentido, como a las pretensiones de reparación directa, que se encontraron caducadas, se acumularon pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho mediante las que se cuestiona la legalidad del acto ficto negativo que desconoció las peticiones dirigidas a obtener la ampliación del cupo de aprovechamiento y fase comercial de las especies “Crocodylus Fuscus” y “Crocodylus Acutus” para los años 2011, 2012 y 2013, se debe continuar el proceso respecto de las últimas para resolver lo pertinente. Lo anterior, porque, conforme lo dispone el literal d, numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto producto del silencio administrativo puede presentarse en cualquier tiempo. Luego, no ha operado la caducidad respecto de esa pretensión y, por lo tanto, no había lugar a terminar el proceso sobre ese asunto. 10 Radicado No. 08001-23-33-000-2014-01083-01 (58.570), Actor: Lotanco en Liquidación. Concluye la Sala que en el auto del 12 de junio de 2017, se incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea de los artículos 165 y el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, por lo que se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, se revocará el auto cuestionado y se ordenará a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado que en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta decisión, profiera una nueva decisión

conforme las consideraciones de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Lírica S.A.S.

2. En consecuencia, dejar sin efectos el auto del 12 de junio de 2017, proferido por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado.

3. Ordenar a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado que en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión conforme a las consideraciones expuestas.

4. En caso de no ser impugnada la presente providencia, Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

5. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ