CE-11001-03-15-000-2017-03266-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia En el caso bajo examen, está probado que la providencia proferida por la Sala de Decisión 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá que dio fin al incidente de desacato fue notificada mediante estado fijado el 23 de marzo de 2017, por lo que entre ese momento y la presentación de la demanda de tutela el 1 de diciembre del mismo año transcurrieron nueve (9) meses y diez (10) días. Este término resulta injustificado en el caso concreto para acudir ante el juez de tutela porque en el expediente no existe prueba de alguna circunstancia que le impidiera al actor solicitar la protección de sus derechos fundamentales. (…) Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala declarará improcedente el amparo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. En relación con la regla general del plazo razonable para interponer la acción de tutela contra las

decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 201202201(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03266-00(AC)

Actor: JUAN CARLOS GRANADOS BECERRA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ y JUZGADO OCTAVO ORAL ADMINISTRATIVO DE TUNJA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Juan Carlos Granados Becerra, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 1 de diciembre de 20171, JUAN CARLOS GRANADOS BECERRA, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el JUZGADO OCTAVO ORAL ADMINISTRATIVO DE TUNJA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, por considerar vulnerado sus derechos fundamentales a al debido proceso y

acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “TUTELAR; los derechos fundamentales al debido proceso y al libre acceso a la administración de justicia establecido en el artículo 29 y 229 respectivamente de la Constitución Política de Colombia.

DECLARAR, que la (sic) sentencias del Juzgado Octavo Oral Administrativo de Tunja de fecha primero (1) de marzo de dos mil diecisiete (2017) y consulta ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA, con fallo de fecha veintiuno (21) de marzo de 2017, violó el artículo 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia que consagra los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. ORDENAR, la revisión de la sentencia proferida por el Juzgado octavo oral (sic) Administrativo de Tunja de fecha primero (1) de marzo de dos mil diecisiete (2017) y consulta ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, con fallo de fecha veintiuno (21) de marzo de 2017, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la Justicia”2.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja concedió la protección de derechos colectivos en sentencia del 19 de marzo de 2014 proferida en el proceso 2008-00219, en el que ordenó, entre otras cosas, que el Departamento de Boyacá realizara la recuperación de la malla vial con pavimento y señalización de la vía

1 Folio 1 del expediente. 2 Folios 1 a 2 del expediente. que atraviesa la Vereda La Carrera del Municipio de Tibasosa, para lo cual tendría un término de diez (10) meses para adelantar el proceso precontractual y de un (1) año para la adjudicación y ejecución del contrato. 2.2. Dicho juzgado ordenó la apertura del incidente de desacato contra el Gobernador de Boyacá en el mismo proceso, mediante auto del 6 de octubre de 2015. 2.3. El incidente finalizó mediante providencia del 1 de marzo de 2017 en el que el juzgado sancionó al actor por incumplimiento de la orden judicial con multa de 25 SMLMV. 2.4. El Tribunal Administrativo de Boyacá adelantó el trámite de consulta conforme con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el cual confirmó la decisión mediante providencia del 21 de marzo del mismo año.

3. Fundamentos de la acción El actor asegura que el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrieron en “vía de hecho” por la configuración del defecto fáctico, al proferirlos autos del 1 y 21 de marzo de 2017, respectivamente, y como consecuencia de esto, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Para sustentar estos cargos afirmó que: 3.1. La orden impartida por el Juez Octavo Administrativo Oral de Tunja en la sentencia del 19 de marzo de 2014 era de imposible cumplimiento porque para ese momento ya había transcurrido más de la mitad del periodo constitucional del gobernador, por lo que no podía modificar el plan de desarrollo mediante una

ordenanza de la asamblea departamental, pues eso desconocería el término de cinco (5) meses previsto en la Ley 152 de 1994. 3.2. El plan de desarrollo es el instrumento dispuesto por el ordenamiento jurídico para orientar las acciones de los diferentes actores del territorio durante un periodo de gobierno, por lo que para que sea viable la Ley 152 de 1994 prevé que debe contener proyecciones de recursos financieros disponibles para su ejecución con fundamento en el marco fiscal de mediano plazo. 3.3. Los jueces de instancia no analizaron en debida forma el Convenio Interinstitucional de Asociación 000809-A celebrado entre el Departamento de Boyacá y la Empresa Argos SA, en el cual la entidad territorial autorizó a la sociedad su intervención en la vía para la pavimentación. 3.4. En cumplimiento de dicho convenio, el Departamento de Boyacá celebró el Contrato 2638 de 2013, con el cual obtuvo los estudios y diseños necesarios para realizar la pavimentación acordada con la Empresa Argos SA. 3.5. La valoración de estas pruebas no fue adecuada porque los jueces del desacato debieron concluir que el Gobernador de Boyacá realizó todas las actuaciones a su alcance para dar cumplimiento a la sentencia popular.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Despacho Sustanciador, mediante providencia del 12 de diciembre de 2017, se ordenó notificar a las partes, y se dispuso la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante ANDJE) y a los demás intervinientes del

proceso de acción popular radicado 2008-00219, como terceros con interés (fls. 27). En cumplimiento de esta última orden, el Juzgado Octavo Administrativo Oral notificó personalmente a Edward Alarcón Mesa, Luís Gabriel Pérez González, Holcim Colombia SA y Cementos Argos SA de la admisión de la demanda de tutela (fls. 38 a 43). 4.2. El Tribunal Administrativo de Boyacá informó que (fls. 33 a 36): 4.2.1. La solicitud de amparo es improcedente porque no cumple el requisito de la inmediatez en cuanto que entre la providencia acusada proferida en grado de consulta el 21 de marzo de 2017 y la presentación de la demanda de tutela el 1 de diciembre del mismo año transcurrió más de 9 meses, término que resulta injustificado. 4.2.2. El desacato se declara siempre que se demuestren los elementos objetivo y subjetivo. El primero fue demostrado porque la sentencia del 19 de marzo de 2014 que concedió el amparo de los derechos colectivos quedó ejecutoriada el día 29 del mismo mes y año, motivo por el cual el término de un (1) año y diez (10) meses concedido para cumplir la orden judicial finalizó en el mes de enero de 2016, fecha para la cual no se había pavimentado la totalidad de la vía. 4.2.3. A pesar de los contratos y convenios celebrados por el departamento, la Personería Municipal certificó que entre marzo de 2014 y diciembre de 2016 no se había pavimentado un solo kilómetro, periodo en que el actor era el gobernador del departamento.

4.2.4. El actor afirma que el Contrato 2638 de 2013 fue celebrado para la elaboración de estudios y diseños para dar cumplimiento a la orden judicial, empero esto no es cierto porque fue celebrado el año anterior a la sentencia incumplida. 4.2.5. Adicionalmente, ese contrato no atendió la realidad porque no tuvo en cuenta el flujo de vehículos y transporte pesado, por lo que a pesar de que fue recibido a satisfacción por la entidad territorial en el mes de septiembre de 2015, se abrió actuación administrativa de incumplimiento mediante la Resolución 1139 de 2016. 4.2.6. El elemento subjetivo también fue demostrado porque las actuaciones que adelantó no tuvieron la intención de cumplir la decisión judicial sino que fueron dilatorias y extemporáneas, lo que demuestra el desinterés del actor en acatar la orden. 4.3. El Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja se limitó a allegar constancia de las notificaciones realizadas pero no rindió su informe sobre la tutela (fls. 38 a 43). 4.4. La sociedad Holcim S.A. manifestó que (fls. 48 a 56): 4.4.1. La sentencia del 19 de marzo de 2014 sólo le ordenó a Holcim SA que, conforme con lo dispuesto por la autoridad ambiental, atenúe los riesgos de la vía mientras se realiza la pavimentación. 4.4.2. Holcim SA ha dado cumplimiento a la orden judicial, por lo que el incidente de desacato presentado en su contra fue desestimado por los jueces de instancia.

4.5. Los demás interesados no intervinieron en el proceso de tutela aunque fueron debidamente enterados de su existencia (fl. 99).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso

3.1. Corresponde a la Sala determinar si la demanda de tutela cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial el de la inmediatez. De ser así, se verificará si el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja incurrieron en un defecto fáctico al proferir las 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. providencias del 1° y 21 de marzo de 2017, respectivamente, mediante las cuales impusieron sanción por desacato al Gobernador del Departamento de Boyacá. 3.2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional5 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en

un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”6. 5 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 6 Ibídem. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar7, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20168, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos

fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”9. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria 7 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 8 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo.

9 Ibídem. 10 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional11. 3.3. Estudio y solución del caso concreto En el caso bajo examen, está probado que la providencia proferida por la Sala de Decisión 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá que dio fin al incidente de desacato fue notificada mediante estado fijado el 23 de marzo de 201712, por lo que entre ese momento y la presentación de la demanda de tutela el 1 de diciembre del mismo año13 transcurrieron nueve (9) meses y diez (10) días. Este término resulta injustificado en el caso concreto para acudir ante el juez de tutela porque en el expediente no existe prueba de alguna circunstancia que le impidiera al actor solicitar la protección de sus derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que, en el caso concreto, la supuesta vulneración de derechos por una providencia judicial no se prolonga en el tiempo puesto que el actor pudo avizorar los efectos de la providencia a partir de su notificación. Así mismo, la sanción impuesta en la providencia del 1 de marzo de 2017 y confirmada el día 21 del mismo mes y año fue meramente económica y no dispuso el arresto del actor, sanción posible según lo previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 199814, lo que significa que el auto acusado no le impedía al actor solicitar la protección de sus derechos fundamentales.

Se reitera que conforme con la Sentencia SU-391 de 2016, el análisis de este requisito debe ser más estricto tratándose de tutelas contra providencias judiciales, por lo que no resulta razonable permitir que transcurriera un término de más de nueve (9) meses si invocar la protección constitucional sin que estuviera demostrada alguna circunstancia que justificara el retardo. 11 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 12 Folio 285 del anexo. 13 Folio 1 del expediente. 14 “Artículo 41º.- Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo”. 3.4. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala declarará improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por JUAN CARLOS GRANADOS BECERRA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

AUSENTE CON EXCUSA

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero