CE-11001-03-15-000-2017-03314-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / RECHAZO DE LA DEMANDA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / MEDIDA CAUTELAR DE CARÁCTER SANCIONATORIO De la providencia transcrita se entiende que la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, cuya nulidad se demande ante esta Jurisdicción, no tiene carácter patrimonial, por lo que frente a esa medida no es aplicable la excepción del artículo 613 del CGP, referida a interponer demanda, diferente a la ejecutiva, sin agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, exigido en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA. En los anteriores términos, se concluye que la actuación del Tribunal Administrativo del Tolima al exigir a AMAPENTOL que acreditara el agotamiento de la conciliación previo a acudir a esta Jurisdicción, estuvo ajustada a derecho y a la jurisprudencia de esta Corporación. Y la consecuencia de no cumplir con ese requisito era el rechazo de la demanda. La exigencia del numeral 1 del artículo 161 del CPACA no limita los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, ni ningún otro fundamental.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03314-01(AC)

Actor: ASOCIACIÓN DE MAESTROS PENSIONADOS DEL TOLIMAAMAPENTOL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTROS La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia del 7 de febrero de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Asociación de Maestros Pensionados del Tolima [en adelante AMAPENTOL], por intermedio de apoderado, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué, Tribunal Administrativo del Tolima, la NaciónMinisterio de TrabajoDirección Territorial Tolima y Servicio Nacional de AprendizajeDirección Regional Tolima por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, protección judicial, acceso a la administración de justicia, propiedad, primacía de la realidad sobre las formas, a la especial protección de las personas en estado de debilidad manifiesta, a los principios de legalidad, favorabilidad laboral, confianza legítima y a la regla que en materia laboral dispone que no son conciliables derechos ciertos e indiscutibles. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Le Tutele a AMAPENTOL los derechos fundamentales […]

2. Declare la nulidad de los autos del 21 de junio, del 5 de julio, del 26 de julio y del 01 de noviembre de 2017, emanados del JUZGADO DÉCIMO

ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, y del 6 de octubre de 2017 proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA; mediante los cuales fue rechazado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2017-162 de AMAPENTOL contra EL MINISTERIO DE TRABAJODIRECCIÓN TERRITORIAL TOLIMA con vinculación del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJESENA como tercero interesado en las resultas del proceso.

3. Le ordene al JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ admitir la demanda y darle el trámite correspondiente, en razón a que fueron solicitadas medidas cautelares de carácter patrimonial que exoneran a la actora de agotar la conciliación como requisito de procedibilidad.

4. Le ordene al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENAREGIONAL TOLIMA, suspender las acciones de cobro de la multa contra AMAPENTOL hasta que los jueces accionados determinen la legalidad de los actos administrativos demandados mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada.

5. Le ordene al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENAREGIONAL TOLIMA, suspender el reporte de AMAPENTOL ante el boletín de deudores morosos del Estado a cargo de la CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

(sic).

EN SUBSIDIO DE LAS PRETENSIONES No. 2, 3 y 4:

6. Declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos dentro

de la investigación administrativa laboral con radicado No. 002146, mediante los cuales AMAPENTOL fue sancionada por presunta violación del artículo 16 de sus propios Estatutos: La Resolución No. 00197, expedida el 20 de junio de 2016 por el Coordinador del grupo de prevención, inspección, vigilancia y control del Ministerio del trabajoterritorial Tolima (sic), notificada el 29 del mismo mes y año; La Resolución 00300, expedida el 19 de septiembre de 2016 por el coordinador del grupo de prevención, inspección, vigilancia y control del Ministerio del trabajoterritorial Tolima (sic), notificada el 26 del mismo mes y año; y la Resolución 00106 expedida el 9 de marzo de 2017 por el director del grupo de prevención, inspección, vigilancia y control del Ministerio del trabajoterritorial Tolima, notificada el 21 del mismo mes y año.

7. Se condene en costas a los accionados por no contar la accionante con otro medio de defensa judicial para hacer valer sus derechos.”1

Adicionalmente, pidió el decreto de medidas cautelares, consistentes en ordenarle al SENARegional Tolima la suspensión de las acciones de cobro de la multa impuesta a su cargo y abstenerse de embargarle las cuentas bancarias, mientras se decide de fondo la presente acción de tutela. Así como que no sea reportada ante el boletín de deudores morosos del Estado que está a cargo de la Contaduría General de la Nación. 1 Fls. 4 y 5

2. Hechos En el escrito de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: AMAPENTOL promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho

dirigida a que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por la NaciónMinisterio del Trabajo en una investigación administrativa laboral, por los cuales se le impuso una sanción pecuniaria (multa 20smlmv) a favor del SENA. En escrito separado solicitó que se ordenara la suspensión provisional del acto sancionatorio atacado. Conoció el Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué, que, en auto de 21 de junio de 2017, inadmitió la demanda y ordenó que se acreditara el cumplimiento de la conciliación extrajudicial. La demandante interpuso recurso de reposición. En auto de 5 de julio de 2017, el Juzgado negó la reposición e insistió en el agotamiento del requisito de conciliación. El 21 de julio de 2017, AMAPENTOL en memoriales separados solicitó nuevamente la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados y tener por subsanada la demanda. En providencia de 26 de julio de 2017, el Juzgado rechazó la demanda por no cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. La anterior decisión se apeló. Remitido el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, pidió el decreto de medidas cautelares. El Tribunal, en auto de 6 de octubre de 2017, confirmó el rechazo de la demanda. Adicionalmente, en capitulo separado denominado “23. RESPECTO DEL COBRO DE LA MULTA Y ACTUACIONES DEL SENA”, del escrito de tutela narró las gestiones adelantadas por el SENARegional Tolima para lograr el cobro efectivo

de la multa, así como las aseveraciones que le ha hecho frente a la ilegalidad de la sanción.

3. Fundamentos de la acción La asociación actora estimó vulnerados los derechos fundamentales invocados porque las autoridades judiciales incurrieron en defecto sustantivo.

Sostuvo que las providencias acusadas interpretaron en forma restrictiva las normas procesales con lo que se desconocieron los principios de favorabilidad que en materia laboral establece el artículo 53 de la Constitución Política. Además se desconoció el artículo 613 del CGP, según el cual la conciliación extrajudicial no es un requisito de procedibilidad cuando se solicitan medidas cautelares de carácter patrimonial, tal como se hizo desde la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Advirtió que ya agotó todos los medios de defensa que tenía a su alcance y no puede volver a demandar porque el término para hacerlo venció el 21 de julio de 2017.

4. Trámite previo La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto del 11 de diciembre de 20172, admitió la demanda y ordenó notificar a las partes.

En la misma providencia resolvió negar la medida provisional solicitada al no advertirse un perjuicio cierto e inminente. 2 Fls. 23-25

5. Oposiciones 5.1. El Tribunal Administrativo del Tolima, en el informe que rindió, pidió denegar el amparo por improcedente porque con su actuar no vulneró ningún derecho fundamental, por el contrario se garantizaron los derechos y garantías de las partes en el proceso3. Como sustento expuso lo siguiente:

En primer lugar, se remitió a las consideraciones del auto de 6 de octubre de 2017, con el que confirmó la providencia de 26 de julio de 2017 que rechazó la demanda. En esa decisión concluyó que era necesario agotar el requisito de conciliación extrajudicial. En segundo lugar, se refirió a la autonomía que tienen los jueces al proferir las providencias, quienes están sometidos al imperio de la ley y a su interpretación de acuerdo al caso controvertido. En tercer lugar, explicó las limitaciones de la tutela frente a las providencias judiciales, para concluir que es un instrumento de protección de los derechos fundamentales viable solo si la actuación judicial tiene connotación de una vía de hecho. En este caso, el Tribunal no vulneró derecho alguno a la actora, pues la decisión se adoptó con base en las pruebas aportadas al proceso, en las normas jurídicas y en la jurisprudencia aplicable. 5.2. El Servicio Nacional de AprendizajeSENA en su respuesta pidió negar el amparo en relación con la suspensión del proceso de cobro coactivo. En efecto, expuso las siguientes razones de defensa4: El Ministerio de Trabajo es el encargado de la inspección y vigilancia de las entidades de pensionados con personería jurídica, conforme con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 43 de 1984. 3 Fls. 59-62 4 Fls. 64-70 Las multas que impone el citado ministerio como resultado de las investigaciones administrativas que adelanta se destinan al SENA, según el numeral 5 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994. Es a esta entidad a quien le corresponde iniciar el

proceso de cobro coactivo, de acuerdo con el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. En el caso concreto, informó que adelanta un proceso de cobro coactivo No. 73204217001100 contra AMAPENTOL para lograr el pago de la multa, en cuantía de $14.754.340, impuesta por el Ministerio del Trabajo en la Resolución 00197 del 20 de junio de 2016, modificada por el acto 00106 de 9 de marzo de 2017. Hasta la fecha el acto administrativo que sirve de título ejecutivo no ha sido suspendido ni anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que el 28 de noviembre de 2017 profirió auto de mandamiento de pago y de embargo de las cuentas bancarias. El Banco Caja Social constituyó título de depósito judicial por la suma de $5.547.978. La deudora formuló excepciones contra el mandamiento de pago. Adicionalmente, solicitó la sustitución de la medida cautelar de embargo de cuentas bancarias por el embargo de un bien inmueble ubicado en Ibagué. Está pendiente de resolver tanto las excepciones como la solicitud de sustitución la medida cautelar decretada. Significa que AMAPENTOL cuenta con mecanismos legales para hacer valer el derecho de defensa y debido proceso dentro del proceso de cobro coactivo, pues de negarse las excepciones puede interponer reposición y una vez resuelto puede, si quiere, presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra tales actos. De acuerdo con lo anterior, es claro que la acción de tutela es improcedente porque la actora tiene otros medios de defensa que puede utilizar. Por último, sostuvo que ninguna de las actuaciones adelantadas por el SENA han

vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora. 5.3. La NaciónMinisterio del TrabajoDirección Territorial del Tolima informó lo siguiente5: El 14 de mayo de 2015, dos afiliados a AMAPENTOL se dirigieron ante la Dirección Territorial del Ministerio para radicar queja contra esa organización. 5 Fl. 73 y reverso. En auto 0877 de 26 de mayo de 2015 se inició averiguación preliminar. Con auto 00068 de 29 de enero de 2016 se formuló el cargo de “OMITIR PRESUNTAMENTE el cumplimiento del artículo 16 de los Estatutos 2005 de la

ASOCIACIÓN DE MAESTROS PENSIONADOS DEL TOLIMAAMAPENTOL”.

Estatutos que son de obligatorio cumplimiento para los afiliados como para los miembros de la Junta Directiva. Mediante Resolución 00197 de 20 de enero de 2016, el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia, Control y Resolución de Conflictos impuso sanción AMAPENTOL, equivalente a 50 salarios mínimos legales mensuales ($34.472.700). En Resolución 00300 del 19 de septiembre de 2016 se resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar la sanción. En Resolución 00106 de marzo de 2017, el Director Territorial conoce del recurso de apelación y decide modificar el monto de la sanción a la suma de $14.754.340. Informada la actuación adelantada, sostuvo que la investigación administrativa sancionatoria laboral se adelantó con respeto del debido proceso y defensa de la asociación de pensionados.

6. Providencia Impugnada

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallo de 7 de febrero de 2018, negó la solicitud de tutela. La decisión se fundamentó en las siguientes razones6: En primer término, precisó que el estudio se centra solo en la providencia de 6 de octubre de 2017 del Tribunal Administrativo del Tolima que fue la que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por AMAPENTOL. Del análisis de las consideraciones de la referida providencia, concluyó que el Tribunal realizó un ejercicio razonable de interpretación del artículo 613 del Código General del Proceso, en cuanto a que la medida cautelar solicitada por la demandante no tenía contenido patrimonial, razón por la cual debió agotar el requisito de conciliación prejudicial. Así que no se demostró la configuración del defecto sustantivo alegado por la actora. En relación con la solicitud de nulidad de los actos administrativos del proceso sancionatorio adelantado contra AMAPENTOL, advirtió que no es procedente la acción de tutela dado que la actora ya acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso 6 Fls. 81-90 Administrativo con las mismas pretensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no agotó el requisito de conciliación extrajudicial por lo que la demanda se rechazó. No es posible que pretenda subsanar esa falencia con la solicitud de amparo que ahora formula.

7. Impugnación La actora consideró que los jueces demandados no hicieron una interpretación sistemática de las normas sino que redujeron la discusión a lo que significa una

medida cautelar de carácter patrimonial, a pesar de que el artículo 613 del CGP exonera de la conciliación extrajudicial cuando se solicitan medidas cautelares de carácter patrimonial sin que esté condicionado al decreto de la medida cautelar. Entonces los jueces utilizaron el derecho procesal para desconocer la primacía del derecho sustancial y olvidaron que AMAPENTOL es una asociación sindical sin ánimo de lucro, conformada por personas de la tercera edad en estado de debilidad manifiesta. Insistió en que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió se formularon medidas cautelares de carácter patrimonial, debidamente sustentadas y con la documentación que probaba el perjuicio si se iniciaba la acción de cobro. A pesar de lo anterior, los jueces consideraron que las medidas cautelares pedidas no eran de carácter patrimonial, entre otras razones, porque para esa fecha no estaba embargado el patrimonio. Precisamente esa decisión facilitó el trámite del cobro coactivo por parte del SENA. Entonces las providencias acusadas por vía tutelar vulneran los derechos fundamentales invocados, sobre todo el de acceso a la administración de justicia y de asociación, según el cual las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones económicas contra los sindicatos por la interpretación que sus miembros hagan de los estatutos. Reiteró que en su caso no era procedente ni obligatoria la conciliación prejudicial. Frente a ese procedimiento de cobro, informó que el SENA, en auto de 16 de febrero de 2018, embargó la suma de $17.891.218, que estaba en cuentas

bancarias. Esto ha causado un perjuicio, puesto que la asociación tiene un déficit fiscal de casi $20.000.000 que le ha impedido cumplir con varios pagos como auxiliar funerarios. Que formuló excepciones contra el mandamiento de pago, pero en Resoluciones 0206 de 16 de febrero y 785 del 15 de mayo, ambas del 2018, se decidieron en forma desfavorable.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela. Generalidades La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante.

2. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos

constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad7. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional8. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial. 7 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. 8Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado.

En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la

Constitución.

3. Caso concreto En el presente caso, AMAPENTOL pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, protección judicial, acceso a la administración de justicia, propiedad, primacía de la realidad sobre las formas, a la especial protección de las personas en estado de debilidad manifiesta, a los principios de legalidad, favorabilidad laboral, confianza legítima y a la regla que en materia laboral dispone que no son conciliables derechos ciertos e indiscutibles que considera vulnerados con las providencias atacadas dictadas por el Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima que rechazaron la demanda por no cumplir con el requisito de conciliación prejudicial.

En primer lugar, se verifica que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales están superados, puesto que (i) se agotaron todos los medios de defensa que tenía la actora para controvertir la decisión objeto de tutela; (ii) se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia que le pone fin al proceso ordinario se profirió el 6 de octubre de 2017 y la acción de tutela se presentó el 4 de diciembre de 20179, (iii) la parte demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de los derechos; (iv) la acción no se dirige contra un fallo de tutela y (v) el asunto es de relevancia constitucional. Por lo anterior, la Sala procederá a hacer un análisis de fondo. 3.1. Problema jurídico La Sala deberá determinar si en el presente caso las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo al proferir los autos de 26 de julio y

6 de octubre de 2017, que rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no cumplir con el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial. Sin embargo, tal como lo precisó el fallador de primera instancia, lo procedente es estudiar la providencia que puso fin al proceso, es decir el auto de 6 de octubre de 2017 del Tribunal Administrativo del Tolima que confirmó la decisión de rechazar la demanda por no subsanarse. Para resolver el presente asunto es necesario hacer referencia al trámite adelantado en el proceso ordinario en el que se dictaron las providencias objeto de tutela, para finalmente estudiar si en este caso, tal como lo alega la actora, no era 9 Fl. 1 exigible la conciliación prejudicial en aplicación de la excepción del artículo 613 del CGP. 3.2. Trámite adelantado en el proceso de nulidad y restablecimiento No. 73001333301020170016200. Es importante hacer referencia a la demanda y al trámite adelantado, así: El 12 de junio de 2017, AMAPENTOL presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NaciónMinisterio del TrabajoDirección Territorial Tolima con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 00197 de 20 de junio de 2016, 00300 de 19 de septiembre de 2016 y 00106 de 9 de marzo de 2017, por las cuales se le impuso sanción (multa) como resultado de una investigación administrativa laboral10. En escrito separado formuló las siguientes medidas cautelares11: “1. Ordene la suspensión provisional del pago de la multa como sanción administrativa por valor de CATORCE MILLONES SETECIENTOS

CINCUENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS CUARENTA PESOS ($14.754.340) […] hasta que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada se determine la legalidad de la misma.

2. Comunique la orden al MINISTERIO DEL TRABAJO –TERRITORIAL TOLIMA y al SERVICIO NACIONAL DEL APRENDIZAJE SENA para que la cumplan de inmediato.” 10 Fls. 215-227 del cuaderno principal que conforma el expediente 73001333301020170016200 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por AMAPENTOL. 11 Fls. 1-7 del cuaderno de medidas cautelares que conforma el expediente 73001333301020170016200 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Por reparto correspondió conocer al Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué, que, en auto de 21 de junio de 201712, inadmitió la demanda y ordenó que se aportara el acta de conciliación extrajudicial, so pena de rechazo.

El 27 de junio de 2017, la demandante interpuso recurso de reposición con el argumento de que a la luz del artículo 613 del Código General del Proceso [CGP] no estaba obligada a cumplir con ese requisito previo porque con la demanda solicitó medidas cautelares de carácter patrimonial. Explicó que el fin del proceso es la revocatoria de la multa impuesta con violación de la Constitución y la ley. Advirtió que el pago de la sanción afecta el presupuesto de la asociación, pues perjudica directamente los programas dirigidos a los afiliados13. El mismo día, 27 de junio de 2017, en memorial separado, solicitó que se

resolvieran las medidas cautelares, cuya finalidad es evitar el embargo de las cuentas de la asociación por el SENA, entre otros perjuicios14. El Juzgado, en auto de 5 de julio de 201715, no repuso. Consideró que no puede aplicarse la excepción del artículo 613 del CGP porque la medida cautelar solicitada no tiene carácter patrimonial. Precisó que, según la denominación que hizo la demandante, se trata de la suspensión provisional de los efectos del acto acusado pero no demuestra que le esté afectando un derecho económico o AMAPENTOL. 12 Fl. 230 del cuaderno principal que conforma el expediente 73001333301020170016200 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por AMAPENTOL. 13 Fls. 231 y reverso ib 14 Fl. 232 ib 15 Fls. 233-235 ib patrimonial; en consecuencia, la demandante debió agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. Como apoyo citó apartes de la sentencia C-834 de 2013 en la que la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 613 del CGP y, entre otras consideraciones, señaló que el deber de celebrar la audiencia de conciliación, incluso en los casos en los que se quieran formular medidas cautelares, no vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia. AMAPENTOL, en memorial de 21 de julio de 2017, solicitó las siguientes medidas cautelares16: “1. Ordene la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, es decir: de la multa como sanción

administrativa por valor de CATORCE MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS CUARENTA PESOS ($14.754.340) que EL MINISTERIO DEL TRABAJO – TERRITORIAL TOLIMA le impuso a AMAPENTOL a favor del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJESENA, hasta que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada se determine la legalidad de la misma.

2. Le ordene al SENADIRECCIÓN REGIONAL TOLIMA, suspender las acciones de cobro de la multa iniciadas en contra de AMAPENTOL según el

oficio No. 2-2017-006178 del 14 de julio de 2017.

3. Comunique las órdenes al MINISTERIO DEL TRABAJOTERRITORIAL TOLIMA y al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENADIRECCIÓN REGIONAL TOLIMA para que las cumplan de inmediato.” El mismo día, en memorial separado, solicitó tener por subsanada la demanda con el mismo sustento del recurso de reposición. Advirtió que la demanda no tiene vicio alguno, puesto que en este caso no es necesario agotar la conciliación prejudicial al haberse solicitado medidas cautelares de carácter patrimonial y que es un asunto no conciliable17.

AMAPENTOL, en la referida solicitud, alegó que la exigencia de la conciliación prejudicial vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y 16 Fls. 15-24 del cuaderno de medidas cautelares ib acceso a la administración de justicia. Informó además que, por oficio de 19 de julio de 2017, el SENA la requirió para que en un plazo de 5 días pague la multa

so pena de iniciar el proceso de cobro ejecutivo. El Juzgado Décimo Administrativo de Ibagué, en providencia de 26 de julio de 201718, rechazó la demanda por no subsanarse. Con escritos de 28 de julio y de 1º de agosto de 2017, AMAPENTOL apeló la decisión19. Insistió en que la demanda debe admitirse porque las medidas cautelares que pidió son de carácter patrimonial. Enviado el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia de 6 de octubre de 201720, confirmó la decisión apelada. En esa providencia, interpretó lo dispuesto en el artículo 613 del Código General del Proceso para determinar si era aplicable al caso concreto, en el entendido de que las medidas cautelares solicitadas por la demandante debían ser de carácter patrimonial. Al respecto, sostuvo, lo siguiente: 17 Fls. 236-238 del cuaderno principal ib 18 Fl. 246 ib 19 Fls. 247-251 ib 20 Fls. 262266 ib “En el sub examine, en cuanto a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, encuentra la Sala, que si bien estos tienen un contenido patrimonial al indicar que el monto de multa es de $14754.340, esto no implica que la medida cautelar solicitada posea dicho carácter,