CE-11001-03-15-000-2017-03319-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEIUS En el sub lite, la demanda presentada por [P] cuestionaba el proceso licitatorio y pretendía evitar la adjudicación del contrato de obra, que finalmente se suscribió entre el municipio de Tunja y el Consorcio Educativo Tunja. Empero, durante el trámite del proceso, la obra se ejecutó y esa nueva circunstancia fue la que dio origen a la vulneración de los derechos colectivos que se ampararon en segunda instancia - moralidad administrativa y defensa del patrimonio público. Siendo así, como las nuevas circunstancias (ejecución de la obra) daban cuenta de la vulneración de derechos colectivos, el tribunal estaba en la obligación de amparar esos nuevos derechos. Adicionalmente, la Sala advierte que el Consorcio Educativo Tunja no apeló la sentencia de primera instancia en la acción popular y, por ende, carecería de legitimación para invocar el principio de non reformatio in peius. Quien goza realmente de la titularidad para pedir el respeto a ese principio es la entidad que apeló, en este caso, el municipio de Tunja. Y es que así hagan parte del mismo extremo procesal, el municipio de Tunja y el Consorcio Educativo Tunja pueden tener intereses encontrados, lo que, en cierto modo, descarta que la apelación de uno sea suficiente para que el otro se beneficie de la non reformatio in peius. Por ejemplo, el tribunal ordenó al Consorcio Educativo Tunja que

construyera la biblioteca que estaba prevista en el objeto del contrato 424 de 2010 o que, en su defecto, le devolviera los dineros correspondientes al municipio de Tunja. Esa orden no constituye una reforma en peor para el municipio, que, de hecho, resulta favorecido. En cambio, esa orden sí resulta desfavorable para el Consorcio Educativo Tunja, pero este no puede invocar el principio de non reformatio in peius, pues ni siquiera apeló. En esas condiciones, se concluye que la sentencia del 27 de octubre de 2017 no desconoció el principio de non reformatio in peius y, además, el Tribunal Administrativo de Boyacá estaba en la obligación de pronunciarse sobre la terminación y entrega de la obra pública, porque esa nueva circunstancia daba cuenta de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03319-01(AC)

Actor: CONSORCIO EDUCATIVO TUNJA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 8 de marzo de 20181, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por intermedio de apoderado judicial, el Consorcio Educativo Tunja2 solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la sentencia del 27 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró que el municipio de Tunja y el Consorcio Educativo Tunja vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del

patrimonio público. Concretamente, pidió3:

2. Solicito declarar que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ vulneró el derecho fundamental al debido proceso contenido en el artículo 29 de la Constitución de mi poderdante 1 Folios 140-149 del expediente de tutela. 2 Integrado por Mauricio Perafán Zapata, William Mendoza Triana y Cristian Gómez Medina. 3 Folio 15 del expediente e tutela.

3. Solicito adoptar las medidas necesarias para corregir las vías de hecho o hacer cesar los efectos de la vulneración de derechos en que ha incurrido la entidad accionada.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El señor Pedro Pablo Salas Hernández presentó acción popular contra el municipio de Tunja, pues estimó que el proceso de contratación tendiente a adjudicar el contrato de obra de «estudios, diseño y construcción del Parque Biblioteca Metropolitana» vulneraba los siguientes derechos colectivos: i) a la moralidad administrativa; ii) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes públicos; iii) a la defensa del patrimonio público, y iv) a la realización

de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2.2. Durante el trámite de la acción popular culminó el proceso de contratación, que dio lugar al nacimiento del contrato de obra No. 424 de 2010, suscrito entre el municipio de Tunja (contratante) y el Consorcio Educativo Tunja (contratista). Por tal razón, el Consorcio Educativo Tunja fue vinculado a la acción popular. 2.3. Por sentencia del 27 de julio de 20154, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja declaró que el municipio de Tunja y el Consorcio Educativo Tunja vulneraron el derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4 de la Ley 472 de 19985, a raíz de la construcción del Parque Biblioteca Metropolitana de Tunja. En virtud de lo anterior, el juzgado ordenó al municipio y al consorcio que cumplieran las directrices y recomendaciones de Corboyacá y que tomaran las medidas necesarias para mitigar el riesgo de inundación, encharcamiento y erosión de la zona en la que se estaba realizando el proyecto. 4 Folios 946-969 del cuaderno anexo del expediente de tutela. 2.4. El municipio de Tunja apeló la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante providencia del 26 de octubre de 2017 (objeto de tutela)6, la adicionó7, así: i) declaró que el municipio de Tunja y el Consorcio Educativo Tunja también vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la

defensa del patrimonio público en el diseño y ejecución del contrato de obra 424 de 2010; ii) ordenó al Consorcio Educativo Tunja que construyera la biblioteca metropolitana, de acuerdo con las especificaciones del contrato de obra 424 de 2010, o, en su defecto, devolviera los dineros relativos a esa construcción, y iii) ordenó que se remitiera copias de la acción popular a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para que investigaran las presuntas irregularidades que se presentaron en la ejecución del contrato de obra 424 de 2010.

3. Argumentos de la tutela La parte actora sostuvo que la providencia judicial cuestionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso. En resumen, expuso: Que el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció el principio de la non reformatio in peius, pues, al resolver el recurso de alzada, agravó la situación de la parte pasiva, conformada por el municipio de Tunja y por el Consorcio Educativo Tunja, a pesar de que el municipio de Tunja era apelante único. Que, de 5 La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 6 Folios 1028-1058 del cuaderno anexo del expediente de tutela. 7 Uno de los magistrados salvó el voto. conformidad con pronunciamientos del Consejo de Estado, el principio de la non reformatio in peius también aplica en las acciones populares8 y también cobija a los sujetos que conformen el mismo extremo procesal que el apelante único, así

aquellos no hayan apelado9. Que la autoridad judicial demandada justificó la adición de la sentencia con el argumento de que las acciones populares, como procuran garantizar derechos colectivos, no están sujetas al principio de congruencia. Que, sin embargo, el principio de congruencia se predica respecto de los hechos, las pretensiones y las excepciones debatidas en el proceso, mientras que non reformatio in peius, además de ser un principio de rango constitucional (artículo 31), sujeta al superior en relación con las pretensiones del apelante único. Que, por ende, la justificación dada por el tribunal no era suficiente para desconocer el principio de non reformatio in peius. Que, de hecho, la sentencia judicial cuestionada vulneró el derecho de defensa, por cuanto se pronunció sobre la finalización del contrato, la entrega de las obras, la liquidación del contrato 424 de 2010, aspectos sobre los cuales no pudo pronunciarse el consorcio. Que, por otra parte, el tribunal, a partir de una supuesta falta de claridad del acta de entrega de obra y del acta de liquidación del contrato 424 de 2010, concluyó que el objeto contractual no se había cumplido a cabalidad. Que, no obstante, el acta de entrega de obra y el acta de liquidación del contrato 424 de 2010 acreditaban que el contrato se ejecutó satisfactoriamente y con la inversión de la totalidad de recursos asignados. Que, en consecuencia, el tribunal, en abierto desconocimiento de la presunción de validez, lo que hizo fue «anular y/o suspender los actos que dan fe del recibo y liquidación del contrato»10, tal y como lo advirtió el magistrado que salvó el voto.

Que, en todo caso, si existían dudas sobre la debida y completa ejecución del contrato, el ad quem debió pedir nuevas pruebas para aclarar ese aspecto. 8 Providencia del 8 de octubre de 2013, expediente 08001-33-31-003-2007-00073-01. 9 Providencia del 2 de septiembre de 2013, expediente 25000-23-26-000-2002-00412-01. 10 Folio 11 del expediente de tutela. Que, además, la autoridad judicial demandada se valió de un informe de auditoría de la Contraloría Municipal de Tunja, que no fue decretado como prueba en el proceso (en ninguna de las instancias) y que solo fue conocido por las partes en la sentencia de segunda instancia de la acción popular.

4. Intervenciones 4.1. Tribunal Administrativo de Boyacá (autoridad judicial demandada). El magistrado ponente de la providencia cuestionada pidió que se denegaran las pretensiones de la tutela, porque no se presentaba la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. En síntesis, expuso: Que, para desatar el recurso de apelación presentado por el municipio de Tunja, el tribunal tenía que analizar los argumentos expuestos por el apelante, los argumentos de la demanda y, con mayor razón, las pruebas que reposaban en el expediente. Que, precisamente, las pruebas del expediente daban cuenta de las evidentes irregularidades que presentaba el contrato 424 de 2010, por lo que el juez popular, para lograr la eficacia material de los derechos colectivos a la defensa de la moralidad administrativa y del patrimonio público, estaba en el deber de impartir las órdenes necesarias para restituir las cosas al estado anterior. Que,

so pena de aplicar el principio de non reformatio in peius, el tribunal no podía guardar silencio frente a las evidentes irregularidades que presentaba el contrato 424 de 2010. Que, en el trámite de segunda instancia de la acción popular, el Tribunal Administrativo de Boyacá, como prueba de oficio, pidió al municipio de Tunja y al Consorcio Educativo Tunja que certificaran el «el avance de las obras desarrolladas en cumplimiento del contrato 424 de 2010 (…), en el evento de que la obra ya hubiese sido entregada, allegar el registro fotográfico de la misma»11. Que ese requerimiento solo fue atendido por el municipio, que aportó acta de terminación del contrato, acta de liquidación y recibo final a satisfacción de la obra. Que, por consiguiente, el Consorcio Educativo Tunja sí tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre esos aspectos y, además, pudo pedir pruebas con fundamento en el inciso 3º del artículo 213 de la Ley 1437 de 201112. Que, en todo caso, las solicitudes probatorias en segunda instancia están restringidas a los eventos del 11 Folio 114 del expediente de tutela. artículo 212 de la Ley 1437 de 2011, por lo que no era exigible que el tribunal abriera un nuevo debate probatorio. Que el informe de auditoría de la Contraloría Municipal de Tunja fue valorado porque se trataba de documento público que podía ser consultado desde la página web del ente fiscal y que se presume legal. Que, además, el informe de auditoría no fue la prueba determinante para proferir la sentencia del 26 de octubre de 2017, pues únicamente sirvió para apoyar la conclusión probatoria a la que había

llegado el tribunal, esto es, la existencia de irregularidades en la ejecución del contrato. Que si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado13 habilitó al juez de la acción popular para que dispusiera sobre la pérdida de los efectos de actos administrativos, lo cierto fue que, en el caso concreto, eso no ocurrió, pues no se anuló ni suspendió el acta de entrega de la obra ni el acta de liquidación del contrato 424 de 2010. Que, precisamente, a partir de la presunción de legalidad, se advirtió la disparidad entre lo contenido en esos actos administrativos y el objeto del contrato, la adición y lo efectivamente entregado, de donde se dedujo que no se habían invertido la totalidad de los recursos, pues el parque biblioteca fue construido sin biblioteca. Que si bien la parte actora invoca el salvamento de voto para sustentar los argumentos de la tutela, lo cierto es que, en realidad, ese salvamento también da cuenta de las evidentes irregularidades del contrato 424 de 2010. 4.2. Pedro Pablo Salas Hernández (demandante en la acción popular) solicitó que la tutela fuera denegada. Concretamente, expuso: i) que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el juez de la acción popular sí puede proferir fallos ultra y extra petita, cuando se trate de hacer cesar la vulneración de derechos colectivos; ii) que, en el caso concreto, el tribunal no desbordó la competencia como juez de segunda instancia de acción popular, toda vez que 12 En todo caso, dentro del término de ejecutoria del auto que decrete pruebas de oficio, las partes podrán aportar o solicitar, por una sola vez, nuevas pruebas, siempre que fueren indispensables

para contraprobar aquellas decretadas de oficio. Tales pruebas, según el caso, serán practicadas dentro de los diez (10) días siguientes al auto que las decrete. 13 Sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2003. adoptó decisiones para salvaguardar los derechos colectivos que estaban siendo vulnerados a raíz del contrato de obra 424 de 2010, y iii) que, básicamente, el tribunal lo que hizo fue ordenar que se cumpliera a cabalidad con el objeto del contrato. 4.3. Municipio de Tunja (entidad demandada en la acción popular) se refirió a los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y afirmó que la sentencia del 26 de octubre de 2017 sí incurrió en los defectos invocados por la parte actora. 4.4. Corpoboyacá (entidad vinculada en la acción popular). A pesar de que se le notificó14, no se pronunció sobre la solicitud de amparo.

5. Sentencia impugnada La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de marzo de 2018, denegó el amparo de tutela. En síntesis, explicó: Que las acciones populares envuelven la aplicación de los principios de oficiosidad y de prevalencia del derecho sustancial, que dotan al juez de mayores facultades para garantizar la protección efectiva de los derechos colectivos, por lo que el Tribunal Administrativo de Boyacá, al constatar las irregularidades del contrato 424 de 2010, sí podía impartir las órdenes para salvaguardar los derechos a la

moralidad administrativa y al patrimonio público, que fueron invocados por el actor popular en la demanda. Que, en consecuencia, la garantía de los derechos colectivos prevalece sobre la aplicación del principio de la non reformatio in peius. Que, en todo caso, fue el municipio de Tunja el que apeló la sentencia de primera instancia en la acción popular, de ahí que el Consorcio Educativo Tunja no pueda invocar a su favor el principio de la non reformatio in peius, porque ni siquiera apeló. 14 Folio 128-129 del expediente de tutela.

6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a la solicitud de amparo. De manera preliminar, manifestó que el a quo se pronunció únicamente sobre la violación del principio de la non reformatio in peius, pero no sobre los demás argumentos. En cuanto al fondo del asunto, reiteró los argumentos del escrito de tutela: i) que el principio de non reformatio in peius sí se aplica en las acciones populares y que cobijaba al consorcio, así no haya apelado; ii) que el Tribunal Administrativo de Boyacá se pronunció sobre la finalización del contrato, la entrega de las obras y la liquidación del contrato, sin que las partes hayan tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto; iii) que la sentencia judicial cuestionada, básicamente, anuló y suspendió los efectos de los actos administrativos que daban cuenta de que la obra fue ejecutada a cabalidad y recibida a satisfacción por el municipio; iv)

que la autoridad judicial demandada debió pedir nuevas pruebas para esclarecer lo concerniente a la entrega de la obra y la liquidación del contrato, y v) que el tribunal se valió de una prueba (informe de auditoría de la Controlaría Municipal de Tunja) que no fue decretada ni practicada en el proceso de acción popular.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 201215, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 15 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental

absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»17.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 16 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 17 SU-573 de 2017. 2.1. En los términos de la impugnación, a la Sala le corresponde determinar si estuvo ajustada a derecho la decisión del a quo, que concluyó que la sentencia del 27 de octubre de 2017 no desconoció el principio de non reformatio in peius y no vulneró los derechos fundamentales invocados por el Consorcio Educativo Tunja. 2.2. La non reformatio in peius es una garantía procesal que impide al juez de

segunda instancia reformar en peor la condena impuesta al recurrente, siempre que se trate de apelante único. Esa garantía está contenida en el artículo 31 de la Constitución18 y, dada la redacción de esa norma, en un principio se creyó que se trataba de una garantía propia del derecho penal. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-055 de 1993, explicó que esa figura se extiende a otras áreas del derecho, pero que, en todo caso, no es absoluta. Por ejemplo, en algunas ocasiones, la corte dijo que el principio de non reformatio in peius no opera en acciones de tutela (T-231 de 199419 y T-913 de 199920). 18 ARTICULO 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. 19 La Corte Constitucional se aparta del último criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia. La interdicción a la reformatio in peius (CP art. 31, inc. 2), se refiere a sentencias condenatorias. En cambio, las sentencias de tutela se contraen, no a imponer una pena, sino a proteger un derecho fundamental cuando quiera resulte violado por una autoridad o un particular, en éste caso si de acuerdo con la ley la tutela es procedente. Tanto los jueces de instancia como la Corte, en sede de revisión, encargados de fijar el contenido y alcance de los derechos fundamentales dentro del contexto fáctico que proyecta el acervo probatorio, no podrían cumplir esa misión si estuvieran atados a lo decidido por el a quo, que bien ha podido errar en la apreciación de los hechos y, no

menos importante, en la correcta definición del derecho fundamental debatido y de su concreta aplicación a la realidad procesal. 20 Así las cosas, el superior que, a partir de una impugnación considera de nuevo la procedencia de una tutela y los hechos sobre los cuales recae la respectiva solicitud, puede modificar los alcances del fallo, otorgando una protección no concedida o ampliando el amparo de derechos fundamentales también violados o amenazados y a los que no se refirió la sentencia de primer grado, sin que para adoptar cualquiera de esas decisiones se requiera que las dos partes hayan impugnado. Se repite que la decisión de conceder o no una tutela, proteger unos derechos, o negar aspectos o incidencias de un amparo, no implica una pena sino el ejercicio de la actividad judicial concebida justamente para hacer efectivos los derechos fundamentales y protegerlos cuando han sido quebrantados o están sujetos a amenaza. En ese sentido, no podría admitirse que, sobre la base de un inadecuado entendimiento del principio de no reformatio in pejus, el juez de segunda instancia permitiera al demandado continuar violando o amenazando derechos fundamentales por la sola circunstancia de no haberse examinado una determinada perspectiva de los mismos en la primera instancia. Ahora, la Sala destaca que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado no han proferido un pronunciamiento judicial que, de manera central, se ocupe sobre la aplicación o inaplicación del principio de non reformatio in peius en acciones populares. Si bien la sentencia del 8 de octubre de 201321, que invocó la parte actora, parece indicar que el principio de la non reformatio in peius sí aplica en

acciones populares22, lo cierto es que, en esa oportunidad, la Sala Plena del Consejo de Estado estaba definiendo el «alcance de las facultades del juez cuando revisa una sentencia de acción popular», en virtud de la Ley 1285 de

2009. Como puede verse, en esa oportunidad esta Corporación no dio razones que respaldaran la aplicación del principio de non reformatio in peius en acciones populares, y no lo hizo porque las consideraciones iban encaminadas a definir otro aspecto.

En ese escenario, no hay certeza de que el principio de la non reformatio in peius aplique plenamente en acciones populares. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional ha reconocido amplias facultades al juez de la acción popular, en razón a los derechos e intereses que se pretende proteger mediante ese medio procesal. En ese sentido, en la sentencia T-176 de 2016, se dijo que: En síntesis, el trámite de la acción popular se caracteriza por regirse por un sistema dispositivo especial, en el que el juez goza de la facultad de proferir fallos extra y ultra petita, de manera que: (i) si en el curso del proceso se encuentra probada una nueva circunstancia que no fue alegada por el demandante, y que configura una amenaza o vulneración de un derecho colectivo, el juez de la acción popular tiene a su cargo la obligación de protegerlo; y (ii) en ejercicio de sus facultades oficiosas, el juez constitucional puede ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas por el actor popular en la demanda, siempre que resulte necesario para hacer cesar la vulneración o amenaza.

21 Expediente 08001-33-31-003-2007-00073-01. 22 Esa inferencia se desprende de la siguiente afirmación: «En efecto, mientras que en el recurso de apelación contra una sentencia de acción popular el superior queda vinculado rigurosamente al principio de la congruencia, al igual que al de la no reformatio in pejus, y por tanto los temas apelados definen la competencia del superior; tratándose de las sentencias que se revisan en virtud de la ley 1.285 de 2009 –art. 11no opera este principio, por las siguientes razones». De conformidad con lo anterior, si en el curso del proceso se presentan nuevas circunstancias que configuran vulneración de un derecho colectivo, es obligación del juez popular protegerlo. En el sub lite, la demanda presentada por el señor Pedro Pablo Salas Hernández cuestionaba el proceso licitatorio y pretendía evitar la adjudicación del contrato de obra, que finalmente se suscribió entre el municipio de Tunja y el Consorcio Educativo Tunja. Empero, durante el trámite del proceso, la obra se ejecutó y esa nueva circunstancia fue la que dio origen a la vulneración de los derechos colectivos que se ampararon en segunda instancia —moralidad administrativa y defensa del patrimonio público—. Siendo así, como las nuevas circunstancias (ejecución de la obra) daban cuenta de la vulneración de derechos colectivos, el tribunal estaba en la obligación de amparar esos nuevos derechos. Adicionalmente, la Sala advierte que el Consorcio Educativo Tunja no apeló la sentencia de primera instancia en la acción popular y, por ende, carecería de legitimación para invocar el principio de non reformatio in peius. Quien goza

realmente de la titularidad para pedir el respeto a ese principio es la entidad que apeló, en este caso, el municipio de Tunja. Y es que así hagan parte del mismo extremo procesal, el municipio de Tunja y el Consorcio Educativo Tunja pueden tener intereses encontrados, lo que, en cierto modo, descarta que la apelación de uno sea suficiente para que el otro se beneficie de la non reformatio in peius. Por ejemplo, el tribunal ordenó al Consorcio Educativo Tunja que construyera la biblioteca que estaba prevista en el objeto del contrato 424 de 2010 o que, en su defecto, le devolviera los dineros correspondientes al municipio de Tunja. Esa orden no constituye una reforma en peor para el municipio, que, de hecho, resulta favorecido. En cambio, esa orden sí resulta desfavorable para el Consorcio Educativo Tunja, pero este no puede invocar el principio de non reformatio in peius, pues ni siquiera apeló. En esas condiciones, se concluye que la sentencia del 27 de octubre de 2017 no desconoció el principio de non reformatio in peius y, además, el Tribunal Administrativo de Boyacá estaba en la obligación de pronunciarse sobre la terminación y entrega de la obra pública, porque esa nueva circunstancia daba cuenta de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. 2.3. La Sala estima importante mencionar que el pronunciamiento sobre la terminación y entrega de la obra pública no vulneró el derecho de defensa del municipio de Tunja y del Consorcio Educativo Tunja, porque sí tuvieron la

oportunidad de exponer las circunstancias que se produjeron en la recta final del proyecto. En efecto, mediante auto del 21 de septiembre de 201623, el Tribunal Administrativo de Boyacá ofició a esas entidades para que informaran sobre el 23 Folios 993 del cuaderno anexo del expediente de tutela. avance de la obra, siendo esa la oportunidad procesal para explicar por qué no se construyó la biblioteca, a pesar de estar prevista en el objeto del contrato. Como el Consorcio Educativo Tunja ni siquiera aportó la información que se le pidió, no puede ahora, en sede de tutela, alegar que se le impidió pronunciarse sobre la terminación y entrega de la obra. 2.4. Por otra parte, no es cierto que la autoridad judicial demandada haya desconocido la presunción de validez de los actos administrativos contractuales que daban cuenta de la entrega total de la obra. Sobre el particular, el tribunal dijo24: De lo anterior, se advierte que los precios unitarios de la obra fueron especificados en dos ítem, i) CONSTRUCCIÓN PARQUE BIBLIOTECA METROPOLITANA: $ 1.440.000.000 y ii) CONSTRUCCIÓN BIBLIOTECA METROPOLITANA: $ 2.060.000.000 para un total de $ 3.500.000.000. (…) Con posterioridad, en agosto de 2015 el municipio de Tunja-Secretaría de Infraestructura emitió la licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, contratación directa, selección mínima cuantía, con el siguiente

objeto: “1.1. OBJETO: ADICIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS No. 1 Y

PRÓRROGA No. 5 AL CONTRATO DE OBRA 424 DE 2010, CUYO OBJETO DE ESTUDIOS, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN PARQUE Y BIBLIOTECA METROPOLITANA”; se trataba entonces de un contrato adicional de obra cuyo valor ascendió a $ 223.328.808,00, como se ap