CE-11001-03-15-000-2017-03355-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTEInexistencia / INCLUSIÓN DE FACTORES SALARIALES EN RELIQUIDACIÓN PENSIONAL A DOCENTE La parte actora acude a la acción constitucional con el fin de que se deje sin efecto la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en sede de segunda instancia, mediante la cual revocó parciamente el numeral 4° de la decisión del Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, a través de la cual había ordenado reliquidar la pensión del [accionante] «en una suma equivalente al 75% de los salarios devengados en el último año de servicio anterior a la adquisición del status jurídico de pensionado, incluyendo además del sueldo y sobresueldos; también horas extras, reconocimiento de 2 y 3 jornadas, prima de navidad y prima de vacaciones, ello con efectos fiscales a partir de 25 de enero de 2010»; para, en su lugar, ordenar reliquidarle pero incluyendo, solamente, «además del salario básico y el promedio de sobresueldo, las horas extras (…) el Tribunal Administrativo de Risaralda adoptó su decisión con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta, respecto de incluir en la reliquidación pensional solamente aquellos factores debidamente percibidos durante el último año de servicios del trabajador, y que de ellos, se hubieren realizado los respectivos aportes, de acuerdo a los criterios fijados por la Corte Constitucional.

Análisis y valoración normativa que se encuentra ajustada a los parámetros del artículo 230 de la Constitución Política, que pregona por la autonomía funcional que les asiste a los jueces de la república; además, de que soportó su decisión en diferentes pronunciamientos emitidos por el alto Tribunal de lo contencioso administrativo al respecto y contienen una misma línea argumentativa. Por otra parte, se observa que el Tribunal Administrativo de Risaralda reconoció la existencia de pronunciamientos del Consejo de Estado que podrían resultar favorables a las pretensiones del demandante, como lo es la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 , que reconoció el derecho a incluirse en las liquidaciones pensionales la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios, sin embargo, argumentó por qué no acogía los mismos y reitera su posición de acoger el criterio que al respecto adoptó la Corte Constitucional, situación que hace concluir que no hay un precedente ni una línea pacifica frente a esta controversia entre las altas Cortes. Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegitima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del desconocimiento del precedente ni defecto sustantivo endilgado, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo (…) Todo lo anterior, permite concluir a la Sala que, contrario a lo alegado por la parte accionante, el Tribunal Administrativo de

Risaralda, no incurrió en un defecto por desconocimiento de precedente ni sustantivo al emitir la decisión cuestionada y que lo que se encuentra es una inconformidad con el resultado del análisis jurisprudencial y la posición adoptada por el juez natural, lo cual no es atacable vía tutela en la medida en que aquella cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia para continuar con el debate presentado en sede contenciosa; razón ello, se negará el amparo invocado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03355-00(AC)

Actor: ALBERTO DUQUE BOTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA La Sala decide la acción de tutela1 interpuesta por el señor Alberto Duque Botero, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, con ocasión de la sentencia de 27 de septiembre de 2017, que revocó la decisión de 19 de agosto de 2016, por medio de la cual el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira había ordenado la reliquidación pensional pretendida incluyendo la totalidad de factores devengados durante el último año de servicios; decisión que presuntamente transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso,

igualdad e igualdad. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: Informó que el señor Alberto Duque Botero prestó sus servicios como docente al municipio de Pereira, del 1.° de febrero de 1971 al 7 de enero de 2000, es decir, por más de 30 años. Que la secretaría de educación de dicho municipio, mediante Resolución 1085 de 5 de diciembre de 2006, le reconoció la pensión de jubilación a partir del 8 de enero de 2006, en cuantía de $1.801.590. Señaló que pese a que el referido acto administrativo señaló que el reconocimiento pensional fue con fundamento en el 75% de lo percibido en el año anterior a la fecha de adquisición del status, ello no fue cierto, pues solo se le tuvo en cuenta la asignación básica, desconociendo las horas extras, la prima de 1 El proceso de la referencia paso al Despacho con el informe de la Secretaría General de la Corporación de 24 de agosto de 2017. 2FFf. 1 a 39. navidad y vacaciones, entre otros; razón por la cual, previo agotamiento de la vía gubernativa, incoo demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, “solicitando el reconocimiento de la pensión de jubilación a partir del 8 de enero den 2006, en cuantía del 75% de todo lo devengado por este en el año inmediatamente anterior”. Manifestó que el asunto fue decidido de manera favorable al actor por el Juzgado

quinto Administrativo de Pereira, bajo radicado 66001-33-33-751-2015-00450-00, a través de sentencia de 19 de agosto de 2016, en los términos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado “frente a la liquidación de las pensiones gobernadas por la Ley 100 de 1993”. Decisión contra la cual, la entidad accionada interpuso recurso de apelación. Indicó que el asunto fue decidido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2017, en el sentido de revocar la decisión del a quo, y, en su lugar, negar las pretensiones del demandante, al considerar que “conforme sentencias C-258 de 2013, 230 de 2015 y SU395 de 2017 de la Corte Constitucional, a los beneficiarios de regímenes especiales previstos antes de la Ley 100 de 1993 por ser destinatarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se les debe liquidar su pensión solo conforme los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones al sistema de seguridad social”. Adujo que la decisión acusada implica un perjuicio para el señor Duque Botero, toda vez que disminuye notablemente el monto de su pensión, pasando por alto que él “NO es destinatario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el año 1971 este se encuentra excluido y no solo exceptuado de la referida norma, además, por expresa disposición del inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, lo cual configura un defecto

sustantivo al aplicar un precedente que desarrolla una norma que, insiste, no le es aplicable. Concluyó señalando que “el acogimiento de una interpretación posterior, adversa, regresiva y desfavorable respecto del derecho, la cual además se pretende extrapolar forzosamente puesto que versa sobre destinatarios del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 corresponde a una transgresión de la constitución y causal genérica para la procedencia de la acción de tutela contra la decisión judicial que lo dispone, tomando en cuenta ruptura o desconocimiento del principio de confianza legítima y la vulneración del derecho fundamenta (sic) al acceso efectivo a la administración de justicia".

Pretensiones: De la lectura integral del escrito de tutela, la Sala observa que la pretensión de la parte actora está encaminada a que deje sin efecto la sentencia de 27 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y, en su lugar, se le ordene a dicha Corporación emitir una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta que “el accionante en condición de docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el año 1971 se encuentra expresamente excluido de la Ley 100 de 1993 por así disponerlo en forma expresa el inciso segundo de su artículo 279, no siendo aplicable la jurisprudencia emanada de la honorable Corte Constitucional incluidas las sentencias C-258 de 2013, 230 de 2015 y SU395 de 2017 las que versan respecto de la aplicación y alcance del régimen de transición previsto en el artículo 36 de dicha norma, del

cual NO es destinatario el accionante […]” ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 12 de diciembre de 20173, la Magistrada Ponente del asunto admitió la acción de tutela de la referencia, y ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda, asimismo, ordenó notificar al Juzgado Quinto Administrativo de Pereira y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en calidad de terceros interesados, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Misterio de Educación Nacional4 y La Fiduprevisora5. 3 F. 179 vto. 4 Ff. 196 a 200. 5 Ff. 193 y 194, vto. Las entidades solicitaron que se nieguen las pretensiones de la parte actora, al señalar que la decisión acusada no se encuentra incursa en ninguna de las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, además, se presenta falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto el llamado responder, de acuerdo con las pretensiones de la parte actora, es el Tribunal Administrativo de Risaralda. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales; y, resolución de los cargos propuestos. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20006, en cuanto estipuló que: “Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (…)” esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por ser el superior jerárquico de todos los Tribunal Administrativos, de conformidad con los artículos 2377 de la Constitución Política y 348 de la Ley 270 de 1996. Problema Jurídico. Consiste en determinar si la acción de tutela es procedente para cuestionar las sentencia de 27 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 6 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 7 Constitución Política: ARTICULO 237. “Son atribuciones del Consejo de Estado:

1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley (…)”. 8 Ley 270 de 1996: ARTÍCULO 34. INTEGRACION Y COMPOSICION. (Modificado por el art. 9, Ley 1285 de 2009). “El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la

misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (…)”. que adelantó el señor Alberto Duque Botero contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Superado el anterior derrotero, se entrará a determinar si la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del señor Alberto Duque Botero, al negar en la reliquidación de su pensión de vejez, aquellos factores frente a los cuales no se acreditaron los respectivos aportes? Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.- Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional9 como esta Corporación10, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable11, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia12. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200513 la Corte Constitucional14 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la 9 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los

artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 10 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 11 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 12 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No.

2010-00559. 13 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 14 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. verificación de unos requisitos de forma15 y de procedencia material16 fijados17 por la misma Corte18. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González19, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable20, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la Entidad actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4. Solución del caso concreto.

15 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 16 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 17 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 18 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 19 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 20 La decisión cuestionada es de 27 de septiembre de 2017 y la acción de tutela fue radicada el 7

de diciembre de 2017. La parte actora acude a la acción constitucional con el fin de que se deje sin efecto la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en sede de segunda instancia, mediante la cual revocó parciamente el numeral 4° de la decisión del Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, a través de la cual había ordenado reliquidar la pensión del señor Alberto Duque «en una suma equivalente al 75% de los salarios devengados en el último año de servicio anterior a la adquisición del status jurídico de pensionado, incluyendo además del sueldo y sobresueldos; también horas extras, reconocimiento de 2 y 3 jornadas, prima de navidad y prima de vacaciones, ello con efectos fiscales a partir de 25 de enero de 2010»; para, en su lugar, ordenar reliquidarle pero incluyendo, solamente, «además del salario básico y el promedio de sobresueldo, las horas extras». Revisados los cargos de inconformidad respecto de la sentencia cuestionada, se observa que estos se encuentran en la misma línea argumentativa expuestos en el escrito de demanda inicial conocidos en su momento por el juez contencioso, por lo cual, teniendo en cuenta que los mismos ya fueron objeto de pronunciamiento por el juez natural del asunto, consideraciones contra las cuales no se expresan argumentos nuevos para controvertirlos, para la Sala no es dable pronunciarse al respecto, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia, Cosa distinta es el argumento de que el Tribunal Administrativo de Risaralda, presuntamente, desconoció los pronunciamientos del Consejo de Estado como

órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en lo que señala que la «liquidación de la pensión de jubilación de los empleados públicos con fundamento en todo lo devengado por estos en último año de servicios con fundamento en la Ley 33 de 1985». Además, según el entender de la parte accionante, el citado Tribunal al dar aplicación a las sentencias C-258 de 2013, SU230 de 2015 y SU-395 de 2017, desconoció que «el señor Alberto Duque Botero NO es destinatario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el año 1971 este se encuentra excluido y no solo exceptuado de la referida norma». Al respecto, la Sala entiende tales inconformidades como un posible desconocimiento del precedente y defecto sustantivo por indebida interpretación normativa, razón por la cual, bajo estos defectos se realizará el estudio del asunto. Del desconocimiento del precedente: Así, para desatar la inconformidad planteada es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas21. Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho22.

La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones23 que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad24. El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual. De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule. 21Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. 22En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. 23 Precedente Vertical. 24Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T-292 de 2006, C-836 de

2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi. En cualquier caso, el Juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente25. En el caso del accionante, se observa que la inconformidad está en que el Tribunal Administrativo de Risaralda, presuntamente, desconoció los pronunciamientos del Consejo de Estado que, de ser aplicados, posiblemente hubieren conllevado a que se desatara favorablemente su pretensión de que al momento de reliquidarse su pensión de jubilación, se tuviere en cuenta la totalidad de factores percibidos durante el último año de servicios, dentro del asunto acusado. Por su parte, al revisar el contenido de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en segunda instancia, se observa que, consideró que es procedente la pretensión de la accionante de reliquidar su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, siempre y cuando se hubieren realizado y acreditado los respectivos aportes de los mismos. Más exactamente consideró: “[…] Ahora bien, a los docentes nacionales vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003, como es el caso del señor Alberto Duque Botero, se les

aplica las normas vigentes para los servidores del sector público nacional y sus pensiones están a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, razón por lo cual se rigen por la Ley 33 de 1985, […] Discurrido lo anterior, para zanjar la disparidad de posiciones, resulta ineludible referir el precedente jurisprudencial vinculante para este Tribunal expuesto en la Sentencia de Unificación SU-395 de 2017 en lo que según Comunicado No. 36 del 22 de julio de 2017 emitido por la Corte Constitucional, por una parte, se abordó nuevamente el tema del ingreso base liquidación (IBL) y se ratificó que tal concepto no está incluido en los parámetros aplicables al reconocimiento de las pensiones regidas por normas anteriores a la Ley 100 de 1993 en virtud del régimen de transición, y, por otra parte, se señaló que la liquidación de pensiones de regímenes especiales no puede incluir todos los factores salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos sobre los cuales hayan sido realizados los aportes al 25 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. sistema de seguridad social. El mentado fallo indica lo que a continuación se transcribe: “… Examinadas estas aproximaciones en contraste con la jurisprudencia constitucional elaborada en la materia, la Sala Plena consideró en términos generales que, de conformidad con lo decidido

en las Sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, a los beneficiarios del régimen de transición se les debe aplicar el ingreso base de liquidación (IBL) establecido en el artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, el que corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional, debido a que es la interpretación normativa que mejor se ajusta a los principios constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad del artículo 48 Superior, a la cláusula de Estado Social de Derecho, y que evita los posibles casos de evasión y fraude al sistema. En ese contexto, resaltó que la liquidación de pensiones de regímenes especiales no puede incluir todos los factores salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos que sean directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes. Interpretación que, según pudo constatarse, ha sido reafirmada por la propia Corte Constitucional en las providencias T-078 de 2014, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, T-060 de 2016, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017, en las que se ha dejado en claro que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el ingreso base de liquidación. La referida posición tiene relación con lo dispuesto en la reforma

constitucional introducida a través del Acto Legislativo No.01 de 2005, que adicionó el artículo 48 superior y en el cual se estableció un límite en materia de inclusión de factores como ingreso base de liquidación de la mesada pensional, como quiera que la aludida norma constitucional dispuso en su artículo 1º que: “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. (…)” como igualmente lo resaltó la Corte en la sentencia de unificación 395 de 2017. […] Por las razones expuestas, esta Sala de Decisión viene recogiendo el criterio que ha sido aplicado a quienes pretendan la reliquidación de la pensión, en el sentido de reconocer todos los factores salariales devengados por el pensionado sin importar que sobre los mismos no se hubieren realizado aportes al sistema de seguridad social en pensiones tal cual lo desarrolló el Consejo de Estado en la pluricitada sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dando así, aplicación inmediata al precedente emitido por la Corte Constitucional, como interprete autorizada en este tipo de asuntos. Ahora bien, para concatenar los presupuestos discurridos por esta Sala de Decisión, frente al caso concreto, ya se dijo que el demandante se vinculó como docente al Fondo Nacional de Magisterio antes del 27 de junio de 2003 y que según dicha fecha de vinculación le son aplicables los presupuestos de la ley 33 de 1985, que en torno a los factores salariales fue modificada por la ley 62 de 1985, enlistados así: Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a

cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a l