CE-11001-03-15-000-2017-03374-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD En el presente caso, la UGPP cuestiona las sentencias del 28 de mayo de 2014 y del 12 de marzo de 2015, dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cúcuta y por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, respectivamente. Esas decisiones ordenaron a la UGPP que reconociera, liquidara y pagara a la señora Villar la sustitución pensional causada por la muerte del señor Campos. La solicitud de amparo se presentó dos años, tres meses y tres días después de haberse notificado la sentencia del 12 de marzo de 2015. Es decir, la tutela, en principio, debería declararse improcedente porque no cumple con el requisito de inmediatez. No obstante, conforme con los lineamientos definidos por la Corte Constitucional, en los casos en los que la UGPP promueve una tutela contra providencia judicial por el presunto abuso del derecho del pensionado, como ocurre en el presente caso —toda vez que, según la UGPP, a la señora Villar se le reconoció la sustitución pensional con desconocimiento de lo previsto en la Ley 33 de 1973, y, por tanto, está afectando las arcas del sistema de seguridad social— la tutela debe declararse improcedente no por falta de cumplimiento del requisito de inmediatez, sino del requisito de subsidiariedad. En efecto, la parte actora cuenta con otro medio de defensa eficaz, diferente a la tutela, para resolver la situación que aquí plantea. Ese medio es la solicitud de

revisión de la sentencia del 12 de marzo de 2015, instrumento que se tramita con el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión. De hecho, la parte actora informó que ya interpuso la demanda de revisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03374-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE CÚCUTA La Sala decide la impugnación interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 8 de febrero de 2018, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que rechazó la tutela por improcedente.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por intermedio de apoderado judicial, la UGPP interpuso tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cúcuta y el Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera

transitoria las decisiones de fechas 28 de mayo de 2014 y 12 de marzo de 2015 respectivamente, dictadas por JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CÚCUTA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER DESPACHO DE DESCONGESTIÓN No. 001, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 540013331703201200088, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable referente al reconocimiento y pago de una situación pensional, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se va a iniciar ante el CONSEJO DE ESTADO. Tercero. Consecuentemente con lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria el auto de fecha 22 de septiembre de 2017 que libró mandamiento de pago en contra de la Unidad proferido por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CÚCUTA dentro del proceso ejecutivo con radicado 2017-00143, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable referente al pago de unas sumas de dinero producto de un reconocimiento de sustitución pensional de manera irregular hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que cursa en el

CONSEJO DE ESTADO1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El señor Julio César Posada Santos falleció el 22 de marzo de 1974. 2.2. En su momento, Cajanal, mediante Resolución 2129 del 21 de junio de 1976, reconoció pensión de jubilación post-mortem al señor Posada Santos —en cuantía

de $ 5.177 y con efectividad desde el 23 de marzo de 19742— y la sustituyó a favor de la señora Mercedes Calderón de Posada, en calidad de cónyuge sobreviviente. 2.3. Por su parte, el 28 de junio de 2007, la señora Emma Mogollón Villar, en calidad de cónyuge sobreviviente, solicitó la sustitución pensional causada por la muerte del señor Posada Santos. 2.4. El 16 de julio de 2010, falleció la señora Mercedes Calderón de Posada. 1 Folio 30 del cuaderno principal. 2 El fundamento del reconocimiento fueron las leyes 4ª de 1966, 6ª de 1945 y 64 y 65 de 1946 y el Decreto 1600 de 1945. 2.5. Por Resolución PAP 010561 del 27 de agosto de 2010, Cajanal negó la solicitud de sustitución pensional formulada por la señora Emma Mogollón Villar, puesto que no demostró el derecho en el término previsto en la Ley 44 de 1980. 2.6. La señora Emma Mogollón Villar interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución PAP 010561 del 27 de agosto de 2010. 2.7. El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cúcuta, por sentencia del 28 de mayo de 2014, declaró la nulidad de la Resolución PAP 010561 del 27 de agosto de 2010, declaró la prescripción de las mesadas causadas entre el 22 de marzo de 1974 y el 28 de junio de 2004, condenó «a la

CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (E.I.C.E), a reconocer a EMMA MOGOLLÓN VILLAR […] la sustitución pensional por muerte, a partir del día 22 de marzo de 1974, fecha de fallecimiento del causante, el señor JULIO CÉSAR POSADA SANTOS (Q.E.P.D.), en porcentaje del 50 % de la pensión, y a partir del día 16 de julio de 2010, fecha de fallecimiento de la señora MERCEDES CALDERÓN DE POSADA (Q.E.P.D.), el 100 % de la misma, con los reajustes de ley […]»3. 2.8. La UGPP apeló esa decisión y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 12 de marzo de 2015, la confirmó. 2.9. Mediante Resolución RDP 016551 del 21 de abril de 2016, la UGPP dispuso lo siguiente: ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo judicial proferido por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER DESPACHO DE DESCONGESTIÓN NO. 001 el 12 de marzo de 2015 y en consecuencia reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de POSADA SANTOS JULIO CÉSAR, a partir del 22 de marzo de 1974, día siguiente al fallecimiento del causante; pero con efectos fiscales a partir del 17 de julio de 2010 día siguiente al fallecimiento de la señora MERCEDES CALDERÓN DE POSADA, en cuantía del 100 % de la misma cuantía devengada por el causante, conforme a lo expuesto en la

parte motiva de esta providencia, según la siguiente distribución: MOGOLLÓN VILLAR EMMA ya identificado (a), en calidad de cónyuge o compañera (o) con un porcentaje del 100.00 %. La pensión reconocida es de carácter vitalicio. 3 Folios 60 (vuelto) y 61 ibídem. 2.10. El 25 de octubre de 2016, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra las sentencias del 28 de mayo de 2014 y del 12 de marzo de 2015, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 2.11. A su turno, la señora Emma Mogollón Villar presentó demanda ejecutiva contra la UGPP. La demanda correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta, que, por auto del 22 de septiembre de 2017, libró mandamiento de pago contra la UGPP y ordenó que pagara las siguientes sumas de dinero: (i) $ 220.126.796, por concepto de mesadas dejadas de pagar hasta la ejecutoria de la sentencia del 12 de marzo de 2015 (8 de septiembre de 2016). (ii) $ 38.858.055, por concepto de indexación de mesadas hasta la aludida ejecutoria. (iii) $ 27.475.188, por concepto de las mesadas dejadas de pagar entre el 1° de octubre de 2015 y del 31 de julio de 2016. (iv) $ 84.443.953, por concepto de los intereses moratorios causados entre el 9 de septiembre de 2015 y el 30 de septiembre de 2016.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La UGPP, de manera preliminar, explicó que es sucesora procesal de Cajanal, a partir del 12 de junio de 2013, y que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que, en efecto, la cuestión tiene relevancia constitucional porque está en riesgo la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional. Que no existe otro mecanismo para solicitar la suspensión de la ejecución de las sentencias del 28 de mayo de 2014 y del 12 de marzo de 2015.

Que está cumplido el requisito de inmediatez, porque «estamos dentro del plazo máximo de 2 años fijado por la Corte Constitucional para incoar este tipo de acciones constitucionales»4 y porque «aún estamos dentro del término de los 5 años para incoar el recurso extraordinario de revisión contra las decisiones irregulares que se buscan suspender transitoriamente»5. Que la tutela fue interpuesta apenas se advirtió la ilegalidad del reconocimiento pensional. 3.2. Manifestó que la tutela es procedente como mecanismo transitorio mientras se decide el recurso extraordinario de revisión, pues las providencias cuestionadas causan un perjuicio irremediable a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. Que esas providencias reconocen la sustitución pensional con desconocimiento de la Ley 33 de 1973 y ordenan pagar a la señora Mogollón Villar el 50 % de la mesada pensional entre el 28 de junio de 2004 y el 16 de julio de 2010, pero sin tener en cuenta que durante ese periodo el 100 % de la mesada fue pagada a la señora Mercedes Calderón de Posada.

3.3. Explicó que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no podían aplicar la Ley 100 de 1993, puesto que, para el momento de la muerte del causante (22 de marzo de 1974), la norma vigente era la Ley 33 de 1973. Es decir, que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, por desconocimiento de la Ley 33 de 1973. 3.3.1. Manifestó que, de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1973, la señora Calderón de Posada no tiene derecho a la sustitución pensional, puesto que no demostró ser cónyuge del señor Julio César Posada Santos. 3.4. Aseguró que el Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta también vulneró los derechos fundamentales invocados, «al ordenar librar mandamiento de pago por una suma de $ 370.903.992 en favor de la señora MOGOLLÓN VILLAR, cuando NO es procedente librar mandamiento de pago, sobre unos fallos que no tienen soporte legal teniendo en cuenta que la norma que se aplicó para la sustitución pensional, no era la vigente para el momento del fallecimiento del señor POSADA SANTOS que ocurrió el 22 de marzo de 1974, era la Ley 33 de 1973»6. 4 Folio 12. 5 Folio 12. 6 Folio 15.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander solicitó que se declarara improcedente la tutela.

4.1.1. Explicó que la sentencia del 12 de marzo de 2015 fue dictada de conformidad con las normas y los precedentes aplicables. Que si bien el señor Julio César Posada murió cuando estaba vigente la Ley 33 de 1973, lo cierto es que, en aplicación del principio de favorabilidad, era procedente tener en cuenta los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993 para efecto del reconocimiento de sustituciones pensionales. 4.1.2. Dijo que la propia Corte Constitucional, en sentencia T-089 de 2010, señaló que es contrario al derecho a la igualdad denegar la sustitución pensional a la compañera permanente por el simple hecho de no haber contraído matrimonio con el causante. 4.2. El Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta, por intermedio de la juez encargada, también pidió que se denegara la tutela por improcedente. 4.2.1. Dijo que no hubo defecto sustantivo, puesto que la decisión de reconocer la sustitución pensional a la señora Emma Mogollón Villar está sustentada en la aplicación del principio de favorabilidad y de las normas y el precedente aplicables. 4.2.2. Señaló que la tutela es improcedente, toda vez que está sustentada en el simple desacuerdo frente a decisiones debidamente justificadas.

5. Intervención de tercero con interés 5.1. La señora Emma Mogollón Villar se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. 5.1.1. Explicó que la tutela no cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la

UGPP cuestiona sentencias dictadas hace más de dos años. Que admitir la procedencia de la tutela desconocería el principio de seguridad jurídica. 5.1.2. Dijo que el pago de la pensión por el periodo comprendido entre el 28 de junio de 2004 y el 16 de julio de 2010 está debidamente justificado, toda vez que Cajanal no adelantó la debida investigación para efecto de identificar la verdadera beneficiaria de la sustitución pensional. 5.1.3. Aseguró que la tutela es improcedente, por cuanto la UGPP cuestiona providencias judiciales debidamente justificadas, por el solo hecho de estar en desacuerdo. Que, de hecho, la UGPP fue parte en el proceso ordinario y tuvo las oportunidades legalmente previstas para ejercer la garantía de defensa. 5.1.4. Alegó que también fue desconocido el requisito de subsidiariedad, por cuanto, según lo alegó la UGPP, está en trámite un recurso extraordinario de revisión contra la sentencia que finalizó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

6. Sentencia impugnada 6.1. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de febrero de 2018, rechazó la tutela por improcedente. 6.1.2. Consideró que no se cumple el requisito de inmediatez frente a las sentencias del 28 de mayo de 2014 y del 12 de marzo de 2015, pues la segunda de dichas providencias quedó ejecutoriada el 8 de septiembre de 2015, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 6 de diciembre de 2017, esto es, más

de 2 años, dos meses y 28 días después. Que la Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho que seis meses es el plazo máximo razonable para interponer la demanda de tutela. 6.1.3. Advirtió que no se cumplió el requisito de subsidiariedad, puesto que la parte actora no interpuso recurso de reposición ni excepciones contra el mandamiento de pago librado en la providencia del 22 de septiembre de 2017, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta, de conformidad con los artículos 430 y 42 [numeral 2] del Código General del Proceso. 6.1.4. Dijo que la tutela tampoco procede como mecanismo transitorio de protección, toda vez que no se evidencia un perjuicio irremediable. Que, en efecto, las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho son plenamente ejecutables, por cuanto se presumen ajustadas a derecho y son de obligatorio cumplimiento.

7. Impugnación 7.1. La parte actora impugnó la sentencia del 8 de febrero de 2018. En ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela en cuanto al defecto sustantivo y agregó lo siguiente: 7.1.1. Que la tutela sí cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la demora está debidamente justificada en lo dispendioso del procedimiento para la identificación de las sentencias que reconocen derechos pensionales de manera ilegal, dado que la UGPP funge como demandada en aproximadamente 20.160 procesos. 7.1.1.1. Que la vulneración es actual, puesto que está en riesgo el erario, por

causa del reconocimiento pensional hecho por las providencias cuestionadas. 7.1.1.2. Que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han flexibilizado el requisito de inmediatez en las tutelas promovidas por la UGPP contra providencias que reconocieron pensiones ilegales, pues reconocieron las complicaciones administrativas derivadas de la identificación de esas providencias. 7.1.2. Que la solicitud de amparo también cumple el requisito de subsidiariedad, por cuanto la tutela fue interpuesta como mecanismo transitorio, para evitar el detrimento patrimonial derivado de las providencias cuestionadas. Que la ilegalidad es manifiesta, puesto que la sustitución pensional fue reconocida con base en la Ley 100 de 1993 y la norma verdaderamente aplicable era la Ley 33 de

1973. Que, además, el perjuicio es grave, puesto que las providencias cuestionadas ordenan que la UGPP pague $343.254.044. 7.1.2.1. Que es procedente el recurso de revisión contra las sentencias cuestionadas, pero ello no obsta para que, como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio económico irremediable al sistema pensional, el juez de tutela disponga la suspensión de la ejecución de esas providencias. Que la idea es evitar que, mientras se tramita la revisión, se paguen sumas ilegalmente reconocidas. 7.1.2.2. Que no existe otro medio de defensa para evitar el perjuicio irremediable, pues en el recurso extraordinario de revisión no pueden solicitarse medidas cautelares.

8. Trámite procesal de segunda instancia 8.1. Mediante providencia del 12 de junio de 2018, el despacho sustanciador

ordenó la notificación del auto admisorio de tutela al juez octavo administrativo mixto de Cúcuta, toda vez que tiene la calidad de demandado. En efecto, en la demanda de tutela también se cuestiona la providencia del 22 de septiembre de 2017, dictada por dicha autoridad judicial, que libró mandamiento de pago a favor de la señora Emma Mogollón Villar, por causa de las sentencias del 28 de mayo de 2014 y del 12 de marzo de 2015. Asimismo, corrió traslado para que alegara la nulidad o para que interviniera en el trámite de tutela, pues no fue vinculado en primera instancia. 8.2. La secretaría de la Corporación practicó la notificación correspondiente. Pero el Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta no alegó la nulidad ni presentó informe. El secretario del juzgado se limitó a aportar, en calidad de préstamo, el expediente del proceso ejecutivo promovido por la señora Emma Mogollón Villar.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos

generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, a saber: (i) que el asunto tenga relevancia 7 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. constitucional, (ii) que se agotaran los medios ordinarios de defensa, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) que la irregularidad procesal alegada tenga efecto decisivo, (v) que la parte actora identifique de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos

que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»9.

2. Caso concreto 2.1. En los términos de la impugnación, la Sala debe verificar si la tutela cumple con los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad. De encontrar que sí se cumplen esos requisitos, deberá abordarse la cuestión de fondo, referida al supuesto defecto sustantivo por falta de aplicación de la Ley 33 de 1973. 2.1.1. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales de la parte actora y la presentación de la demanda10, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con 9 SU-573 de 2017. el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 2.1.2. Por su parte, la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo

principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.1.3. Específicamente frente al cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad por parte de las acciones de tutela promovidas por la UGPP contra providencias judiciales que reconocen derechos pensionales y que estima se otorgaron con abuso del derecho del pensionado, existían dos líneas argumentativas opuestas en las diferentes salas de revisión de la Corte Constitucional, una11 que sostenía que no era procedente la acción, pues de esa manera se salvaguardaban los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica de los beneficiarios de las decisiones que estaban debidamente ejecutoriadas, y otra12 que aseguraba que era procedente la revisión de los fallos acusados, con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social. 2.1.4. En consecuencia, mediante sentencia SU-427 de 201613, la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó la jurisprudencia frente a ese tema y determinó que las acciones de tutela que promueva la UGPP contra decisiones judiciales por el presunto abuso del derecho del beneficiario del reconocimiento pensional, eran improcedentes no porque incumplieran el requisito de inmediatez, sino el de 10 Sentencia T123 de 2007. 11 Sentencias T-893 de 2014, T-922 de 2014 y T-287 de 2015, dictadas por las Salas Segunda y Novena de Revisión de la Corte Constitucional.

12 T-546 de 2014, T-835 de 2014, T-581 de 2015 y T-060 de 2016, proferidas por las Salas Tercera, Quinta, Sexta y Séptima de la Corte Constitucional. subsidiariedad. La Corte arribó a la anterior conclusión tras realizar un análisis, que, por la importancia que reviste para el sub lite, esta Sala resume a continuación: 2.1.4.1. La Corte puso de presente que el Acto Legislativo 01 de 2005 —que adicionó un inciso al artículo 48 de la Constitución Política— previó que la ley establecería un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho. No obstante, al día de hoy no se ha expedido la ley que desarrolla esa disposición. 2.1.4.2. Explicó que, debido a lo anterior, por vía jurisprudencial (sentencia C-258 de 2013) se extendió el instrumento previsto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para la revisión de las pensiones reconocidas bajo el supuesto de abuso del derecho. 2.1.4.3. Que, en efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno Nacional para solicitar la revisión de las providencias judiciales que impongan el reconocimiento de sumas periódicas de dinero o de pensiones de cualquier naturaleza con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública. La norma dispuso que esa revisión se tramitaría por el procedimiento señalado para los recursos extraordinarios de revisión y que podía solicitarse por las siguientes causales: (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido

proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Esa disposición también estableció que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia eran las competentes —de acuerdo a la jurisdicción que envolviera el acto administrativo demandado— para resolver esas solicitudes de revisión. 2.1.4.4. Resaltó que inicialmente el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establecía que la solicitud de revisión se podía presentar en «cualquier tiempo». Que, sin embargo, por sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional declaró inexequible esa expresión, porque consideró que generaba inseguridad jurídica y, en su lugar, determinó que los términos para promover la revisión eran de 2 o 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia objeto de revisión (dependiendo de que la competencia fuera de la jurisdicción contencioso administrativa o de la ordinaria laboral, respectivamente). 2.1.4.5. Aclaró que, no obstante lo anterior, frente al término para interponer las solicitudes de revisión de las pensiones obtenidas con abuso del derecho nada dijo la sentencia C-835 de 2003, pues esa decisión analizó únicamente las causales contenidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 13 La Sentencia SU-395 de 2017, reiteró los lineamientos de la sentencia SU-427 de 2016. 2.1.4.6. Que ese vacío legal se solucionó con la expedición de la Ley 1437 de

2011, pues en su artículo 251 dispuso que el recurso extraordinario de revisión, en tratándose del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debería presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 2.1.4.7. Concluyó que, siendo así, el término de 5 años para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieran pensiones fundadas en abuso del derecho, se contabilizaba desde la ejecutoria de la respectiva providencia. No obstante, frente a las solicitudes de revisión presentadas por la UGPP, hizo la siguiente consideración especial: «La Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante (UGPP) asumió las funciones de esta última empresa (Cajanal), es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013». 2.1.4.8. Precisó, además, que aunque la Constitución Política no reguló la titularidad para promover la solicitud de revisión, lo cierto era que la UGPP estaba legitimada para interponerla, debido a que las administradoras encargadas del pago de prestaciones periódicas eran las llamadas a velar por el funcionamiento financiero del sistema pensional. 2.1.4.9. Por todo lo expuesto, la Corte Constitucional adujo que la tutela interpuesta por la UGPP contra una providencia que estime que reconoció un derecho pensional que se originó con abuso del derecho por parte del pensionado, por regla general, deviene en improcedente por contar la entidad con otro mecanismo de defensa judicial, consistente en la solicitud de revisión. 2.1.4.10. Con todo, la Corte fijó la excepción a la anterior regla y que torna la

acción de tutela en procedente como mecanismo transitorio, siempre que exista un perjuicio irremediable para la entidad, producto del reconocimiento prestacional logrado mediante abuso del derecho evidente. 2.1.5. En el presente caso, la UGPP cuestiona las sentencias del 28 de mayo de 2014 y del 12 de marzo de 2015, dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cúcuta y por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, respectivamente. Esas decisiones ordenaron a la UGPP que reconociera, liquidara y pagara a la señora Emma Mogollón Villar la sustitución pensional causada por la muerte del señor Julio César Posada Campos. 2.1.6. La solicitud de amparo se presentó dos años, tres meses y tres días después de haberse notificado la sentencia del 12 de marzo de 201514. Es decir, la tutela, en principio, debería declararse improcedente porque no cumple con el requisito de inmediatez. 14 Según el sistema de consulta de procesos, la sentencia fue notificada mediante edicto desfijado el 3 de septiembre de 2015. Ver página http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos. Expediente 54001333170320120008801. 2.1.7. No obstante, conforme con los lineamientos definidos por la Corte Constitucional, en los casos en los que la UGPP promueve una tutela contra providencia judicial por el presunto abuso del derecho del pensionado, como ocurre en el presente caso —toda vez que, según la UGPP, a la señora Emma Mogollón Villar se le reconoció la sustitución pensional con desconocimiento de lo

previsto en la Ley 33 de 1973, y, por tanto, está afectando las arcas del sistema de seguridad social— la tutela debe declararse improcedente no por falta de cumplimiento del requisito de inmediatez, sino del requisito de subsidiariedad. 2.1.8. En efecto, la parte actora cuenta con otro medio de defensa eficaz, diferente a la tutela, para resolver la situación que aquí plantea. Ese medio es la solicitud de revisión de la sentencia del 12 de marzo de 2015,