CE-11001-03-15-000-2017-03443-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera el derecho al debido proceso / DEFECTO FÁCTICONo se configura dado que los medios de prueba allegados al proceso se valoraron bajo las reglas de la sana crítica Una vez revisada la providencia objeto de censura, para esta Sala es claro -como lo fue para el Juez Constitucional de primera instanciaque el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no incurrió en el defecto que le enrostra la parte actora. (…). [L]a jurisprudencia ha señalado que quien pretenda se declare la existencia de una relación laboral como contrato realidad a partir de un contrato administrativo de prestación de servicios, tiene la carga de probar los tres elementos de un contrato de trabajo, esto es, la actividad personal, la continuada dependencia y subordinación, y el pago de una contraprestación. (…). [N]o se presume la existencia de una relación laboral, sino que se parte de la presunción de que los contratos administrativos de prestación de servicios se encuentran ajustados a la legalidad, y quien pretenda sostener lo contrario para que se declare un contrato realidad, debe probarlo, en especial, el elemento subordinación. (…). [C]ontrario a lo que afirma la parte actora, la autoridad judicial cuestionada, de manera razonada, valoró el universo probatorio bajo las reglas de la sana crítica, que la condujeron a arribar a la decisión que asumió. La Sala no observa que la ponderación probatoria realizada por el Tribunal haya sido sesgada, o que haya valorado de manera arbitraria los elementos probatorios mencionados por el accionante, ni mucho menos se

vislumbra que el análisis de la prueba hubiera sido resultado de una actitud caprichosa de la autoridad judicial accionada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al defecto fáctico, ver: Corte Constitucional, sentencia de 13 de mayo de 1994, exp. T-231 y sentencia de 7 de octubre de

1998, exp. T-567, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03443-01(AC)

Actor: JOSÉ ÁNGEL PÉREZ LEVER

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA La Sala decide la impugnación interpuesta contra la sentencia del 23 de febrero de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que resolvió: “Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por el señor José Ángel Pérez Lever, conforme a la parte motiva”.

ANTECEDENTES El 12 de diciembre de 20171, actuando en su propio nombre, el señor José Ángel Pérez Lever instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por considerar vulnerado su derecho

fundamental al debido proceso.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Se ordenará al Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, sala unánime, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, deje sin valor ni efecto la sentencia fechada Octubre 20 de 2.017 en el proceso con radicación 88-001-33-33-0012013-00112-04, medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho de

JOSE ÁNGEL PÉREZ LEVER Y OTROS vs el DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, y en su lugar dicte la que en derecho corresponda, conforme a las consideraciones del Consejo de Estado en sede de tutela”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El actor y otras personas, quienes estuvieron vinculados a través de contratos administrativos de prestación de servicios con el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, demandaron al ente territorial para que se declarara la existencia de una relación laboral como contrato 1 Ver fl.1. realidad y el consecuente pago de prestaciones. 2.2. En primera instancia el Juzgado Único Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante providencia del 28 de junio de 2016 accedió a las pretensiones de algunos de los demandantes, incluido el señor José Ángel Pérez Lever, al hallar demostrada la relación laboral oculta en contratos de prestación de servicios.

2.3. La Decisión del Juzgado la apeló el Departamento, y mediante sentencia del 30 de marzo de 2017 el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones. Proceso radicado con el No. 88-001-33-33-001-2013-00112-04 2.4. El señor José Ángel Pérez Lever presentó acción de tutela contra la providencia del Tribunal. Y la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado a través de fallo del 19 de julio de 2017 concedió el amparo por encontrar configurado un defecto fáctico, y como resultado del mismo ordenó al Tribunal Proferir nueva sentencia. En ese fallo de tutela se dijo que existía defecto fáctico porque para concluir la no demostración del elemento subordinación, “[E]l Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina ignoró, en la sentencia de segunda instancia, las demás pruebas relacionadas oportunamente practicadas, tales como las declaraciones en la audiencia de pruebas en la jurisdicción ordinaria laboral, de los Secretarios del interior y de Hacienda del Departamento de San Andrés, elementos que debieron tenerse en cuenta por cuanto los autos de nulidad que se profirieron en el curso del proceso fueron claros en señalar que se mantendría el valor de las pruebas recaudadas. Tampoco justificó el Tribunal por qué no eran suficientes como medio probatorio las certificaciones obrantes a folios 189 y 207. Ni siquiera dijo a que se referían esas certificaciones, qué información contenían, o emitió un juicio de valor

probatorio para desentrañar su descalificación a efectos de probar la subordinación”. (Lo resaltado es del fallo de tutela del 19 de julio de 2017). 2.5. En cumplimiento del fallo de tutela, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina dictó sentencia de reemplazo el 20 de octubre de 2017. De nuevo revocó la decisión del Juzgado y negó las súplicas de la demanda.

3. Fundamentos de la acción En síntesis, sostiene el accionante que en la sentencia del 20 de octubre de 2017 el Tribunal incurre en una vía de hecho por defecto fáctico, porque, en su sentir, i) le restó credibilidad a las declaraciones de los demandantes; ii) no valoró adecuadamente los testimonios de los Secretarios de despacho ni las certificaciones que obran a folios 189 y 207 del expediente, pues, a su juicio, lo hizo de manera arbitraria; iii) no se detuvo a meditar sobre la inversión de la carga de la prueba, en lo que tiene que ver con la presunción de existencia la relación laboral prevista en el artículo 24 del C.S.T., y que por lo tanto correspondía al ente territorial demandado desvirtuar esa presunción.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante providencia del 16 de enero de 2018 el Consejero ponente de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó vincular, como tercero con interés, al Departamento Archipiélago

de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (fls.9-10).

4.2. El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (fls.17-20) rindió informe a través de los tres Magistrados que lo integran. Solicitaron negar la tutela, toda vez que en la providencia atacada no se vulneró derecho alguno del accionante. Por el contrario, dijeron que su decisión se encuentra ajustada a derecho. Indicaron que se elaboró un estudio juicioso y minucioso de la demanda, sus anexos y las pruebas aportadas, los argumentos del recurso de apelación y la jurisprudencia aplicable, “lo que condujo a concluir que la parte demandante no demostró las circunstancias de hecho que desdicen la presunción de veracidad y autenticidad emanada de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Departamento”. Que lo que quiere el accionante es hacer de la tutela una instancia más, contrariando la doctrina constitucional, y que lo que realmente existe es una inconformidad con la decisión asumida por el Tribunal, pues, no comparte las conclusiones jurídicas a las que se arribó al desatar el recurso de apelación dentro del proceso ordinario conforme al material probatorio, que fue valorado bajo las reglas de la sana crítica. Agregaron que la simple inconformidad del tutelante no implica que la decisión asumida en la providencia cuestionada sea arbitraria, o carente de justificación o motivación. 4.3. No obstante haber sido notificado, el Departamento guardó silencio.

5. Providencia impugnada Mediante sentencia del 23 de febrero de 2018 (fls.26-35), la Sección Segunda

Subsección B del Consejo de Estado negó el amparo, toda vez que en la providencia objeto de censura no se incurrió en el defecto alegado por el accionante. Estableció que contrario a lo expuesto por el actor, el Tribunal accionado valoró adecuadamente los testimonios de los Secretarios de despacho y de otros funcionarios del Departamento, al igual que los documentos que obran a folios 189 y 207 del expediente del proceso ordinario, así como el resto de material probatorio, y lo hizo bajo las reglas de la sana crítica y la jurisprudencia sobre el tema, que lo condujo a concluir que no se había logrado probar la relación de subordinación necesaria para que se configurara el denominado ”contrato realidad”. Destacó que, en el caso particular del actor, el Tribunal indicó que si bien el objeto de los contratos por él suscritos podrían llevar a inferir el desarrollo de una función permanente y misional de la dependencia en la que prestó sus servicios, esa circunstancia no sustituía la carga probatoria que le correspondía satisfacer para demostrar los supuestos por los cuales se ocultaba una verdadera relación laboral. Advirtió que el hecho de que la autoridad judicial no haya apreciado las pruebas como lo pretendía el demandante, no se traduce en un defecto fáctico, máxime que las consideraciones bajo las cuales el Tribunal revocó el fallo de primera instancia no solo son razonables, sino que se ajustan a las prerrogativas de las que goza el Juez en materia de pruebas.

6. Impugnación La anterior decisión fue impugnada por el actor (fls.39-41), con el propósito que sea revocada y, en su lugar, se conceda el amparo. Reiteró los argumentos

iniciales, en particular, insistiendo en la supuesta inadecuada valoración probatoria, y que la relación laboral debía presumirse para efectos de declarar la existencia del contrato realidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales procede de manera excepcional, como lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, se han establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

En todo caso, como la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos en la providencia, debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso concreto

3.1. Corresponde a la Sala determinar si, como plantea el actor, en la sentencia del 20 de octubre de 20174, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de San 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 4 El original de esta providencia obra a fls.494-526 C.9 del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Andrés, Providencia y Santa Catalina revocó fallo de primera instancia y negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 2013-00112-01, se incurrió en un supuesto defecto fáctico. O

si, como se determinó en el fallo impugnado, la decisión del Tribunal no adolece de ese defecto. 3.2. El Defecto fáctico y el caso concreto 3.2.1. Este defecto está relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tienen una incidencia directa en la decisión. Se ha dicho que para que exista defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona. En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para decidir el asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto5. Pero, el error debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, pues la intervención del juez constitucional es de carácter extremadamente reducido, en respeto al principio de autonomía judicial. Más aún en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia6, lo que impide que el Juez de tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio, so pena de convertirse en una instancia adicional a la del proceso ordinario. De ahí que la Corte ha hecho énfasis en que las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias probatorias, no amerita por sí misma, la revocación por vía de tutela de la providencia impugnada, pues ello sería tanto como admitir la superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez natural, en franco menoscabo del principio de autonomía judicial. 3.2.2. Una vez revisada la providencia objeto de censura, para esta Sala es

claro -como lo fue para el Juez Constitucional de primera instanciaque el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no incurrió en el defecto que le enrostra la parte actora, por lo siguiente: i) El Tribunal, en el acápite intitulado “CONSIDERACIONES”, después de transcribir apartes de lo que dijo la Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 sobre contratos administrativos de prestación de servicios, al igual que lo que ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado con relación al contrato realidad, precisó 5 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de hecho, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-231 de 1994 y T567 de 1998. 6 Cfr. Sentencia T-055 de 1997, por mencionar una de tantas. que por regla general esos contratos administrativos se presumen ajustados a la legalidad. Que por eso la jurisprudencia ha señalado que quien pretenda se declare la existencia de una relación laboral como contrato realidad a partir de un contrato administrativo de prestación de servicios, tiene la carga de probar los tres elementos de un contrato de trabajo, esto es, la actividad personal, la continuada dependencia y subordinación, y el pago de una contraprestación. Resaltando que tanto la Corte como el Consejo de Estado han anotado que el elemento que define la posibilidad de declarar la existencia de un contrato realidad, es la demostración del elemento subordinación. Con ese aspecto queda establecido que diverso a la equivocada percepción del accionante, en situaciones como la suya no se presume la existencia de una

relación laboral, sino que se parte de la presunción de que los contratos administrativos de prestación de servicios se encuentran ajustados a la legalidad, y quien pretenda sostener lo contrario para que se declare un contrato realidad, debe probarlo, en especial, el elemento subordinación. ii) En ese mismo acápite, con respecto a los interrogatorios de los demandantes que de manera oficiosa tomó el Juez Laboral del Circuito de San Andrés y que fueron trasladados al proceso administrativo, el Tribunal dijo que ese “elemento de convicción no posee credibilidad necesaria para determinar los elementos requeridos para la declaración del denominado “contrato realidad”, máxime cuando de él tan solo sería pertinente la probanza de los aspectos adversos a las pretensiones de los accionantes, teniendo en cuenta que la reafirmación auto-beneficiosa de hechos en sede de interrogatorio comportaría en últimas, la reiteración de lo pretendido con el libelo petitorio, es decir, la enunciación simple de las pretensiones del actor y no la probanza de las mismas”. Para acuñar lo anterior, citó sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la que se dijo que “la declaración de parte solo adquiere relevancia probatoria en la medida que el declarante admite hechos que le perjudiquen,… o lo que es lo mismo, si el declarante meramente narra hechos que le favorecen, no existe prueba, por una obvia aplicación del principio conforme al cual a nadie le es lícito crearse su propia prueba”. iii) Precisado lo anterior, el Tribunal procedió a analizar los testimonios de varios Secretarios de despacho y otros funcionarios, al igual que las certificaciones

del 31 de enero y 12 de febrero de 2013, que obran a fls.189 y 207 del expediente, las que transcribió. Resultado de ese análisis y de las restantes piezas probatorias arrimadas al expediente, como los contratos de prestación de servicios de cada uno de los demandantes, el Tribunal estableció que si bien, como en el caso del señor José Ángel Pérez Lever, se deriva que desempeñó algunas funciones que el Departamento desarrollaba con personal de planta, lo cierto es que no se demostró que hubiera existido el elemento subordinación. Textualmente dijo el Tribunal: “Debe precisar la Sala que pese a la lectura realizada a las certificaciones visibles a folios 207 y 189 del expediente, de los contratos que reposan en el proceso, se obtiene que su naturaleza era contractual estatal regido por la Ley 80 de 1993. Por consiguiente, dichos contratos se encontraban regidos por la presunción de no configuración de relación laboral contenida en el numeral 3 del artículo 32 del citado estatuto de contratación estatal, sin que existan elementos probatorios contundentes dentro del plenario que controviertan tal presunción” Y en otro aparte de su decisión, concluyó diciendo: “Corolario de lo anterior se tiene que para el caso concreto de los demandantes no probaron fehacientemente y en estricto sentido particular, la relación de subordinación necesaria para que se configurara el denominado ”contrato realidad”, aun cuando de la lectura de algunos de los objetos contractuales, como ocurre en el caso del señor José Ángel Pérez Lever, bien podía inferirse el desarrollo de una función de carácter permanente y misional

de la dependencia a la cual se encontraba sujeto, circunstancia que perse no sustituye la carga probatoria que la ley y la Jurisprudencia colocan en cabeza del convocante al momento de demostrar las circunstancias de hecho que en últimas ocultarían una verdadera relación laboral, o visto en sentido inverso, la probanza de los hechos que desdicen sobre la presunción de veracidad y autenticidad emanada por los contratos de prestación de servicios entre los demandantes y el ente territorial”. (Subrayas son del texto transcrito). Adicionalmente, el Tribunal estableció que de los contratos tampoco se deriva que se trataran de labores contratadas de manera permanente, sino transitorias, como el caso del señor Pérez Lever, que tuvo un contrato de prestación de servicios por 9 meses en el año 2009 y otro por 7 meses en el año 2011, nada más. 3.2.3. De lo reseñado en precedencia, resulta evidente que contrario a lo que afirma la parte actora, la autoridad judicial cuestionada, de manera razonada, valoró el universo probatorio bajo las reglas de la sana crítica, que la condujeron a arribar a la decisión que asumió. La Sala no observa que la ponderación probatoria realizada por el Tribunal haya sido sesgada, o que haya valorado de manera arbitraria los elementos probatorios mencionados por el accionante, ni mucho menos se vislumbra que el análisis de la prueba hubiera sido resultado de una actitud caprichosa de la autoridad judicial accionada. Lo que advierte esta Sala, como lo advirtió el Juez constitucional de primera instancia, es una discrepancia del accionante con el análisis probatorio y la decisión misma asumida por el Tribunal.

Situación que en sí misma no lo habilita para cuestionar la decisión del Tribunal a través de un mecanismo excepcional y residual como es la acción de tutela, mucho menos si se tiene en cuenta que en lo que hace a la valoración de las pruebas, la independencia y autonomía judicial cobra mayor trascendencia, e inhibe al Juez de tutela a hacer un examen exhaustivo de la misma, so pena de convertirse en una tercera instancia, lo que es contrario a la naturaleza y propósito del amparo constitucional. En consecuencia, el fallo impugnado será confirmado. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar el fallo impugnado que negó el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar esta providencia a los interesados por el medio más expedito.

3. Enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente de la Sala Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero Consejero