CE-11001-03-15-000-2018-00003-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ La providencia que ordenó al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal de Bogotá, la inaplicación y suspensión del Acuerdo 276 de 2007 el cual hace referencia al pago de la prima y reconocimiento de permanencia, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B el 23 de junio del 2011, la cual es objeto de la presente acción de tutela. Se advierte que se toma como fecha de referencia, la notificación de la providencia, la cual fue fijada por edicto el día 7 de julio de 2011 y desfijada el 11 de julio de 2011. A partir de la fecha anterior se hace pública la decisión y a partir de ese momento se empieza a contar el término para interponer la acción de tutela el cual como se dijo, superó el término que por vía jurisprudencial se ha definido como facultativo para ejercer la tutela contra providencia judicial. Ahora bien el accionante no explicó las razones por las cuales no presentó la acción de tutela con anterioridad, ni se advierte alguna causa que lo justifique.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00003-01(AC)

Actor: AURORA ESPERANZA DAZA MALDONADO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la impugnación presentada por el demandante contra la sentencia del 12 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado - Sección SegundaSubsección B que resolvió: “Recházase por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Aurora Esperanza Daza Maldonado, por las razones expuestas en la parte motiva. (…)”.1

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La demandante, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección PrimeraSubsección B, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Solicito respetuosamente a su despacho sea ordenada la inaplicación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 23 de junio de 2011 por las cuales ordeno

(Sic) inaplicar los Acuerdos Distritales 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Distrital y 4º de 2007 de la junta directiva del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, en lo relacionado con la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia.

2. Que como consecuencia de lo anterior se ordene al Instituto Distrital del Participación y Acción Comunal continúe con el pago de la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia que se dejó de reconocer por orden de la citada sentencia del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca. 1 Fls 75 a 81 cuaderno de tutela.

3. Finalmente solicito el pago del retroactivo de la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia dejadas de percibir por culpa de la interpretación errónea del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca.”2

2. Hechos De la lectura del escrito de tutela se extraen como hechos relevantes, los

siguientes: 2.1. La señora Aurora Esperanza Daza Maldonado ingresó mediante carrera administrativa al cargo de profesional universitario grado 13 en el Instituto para la Participación y Acción Comunal del Distrito Capital de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 00604 del 30 de julio de 1996. 2.2. En el año 2007, el Concejo de Bogotá mediante Acuerdo 276 de 2007, creó el reconocimiento por permanencia en el servicio público para empleados públicos del Distrito Capital. El reconocimiento por permanencia es una contraprestación directa y retributiva que se pagó a los empleados públicos que ha 31 de diciembre del año 2006 hayan cumplido cinco años o más de servicio ininterrumpido, en los organismos y entidades de la Administración Central. 2.3. En el año 2007 mediante acción popular, el ciudadano Juan Guillermo Cardona pretendió dejar sin efectos el Acuerdo 276 de 2007, por lo que el Tribunal 2 Folio 11. Administrativo de Cundinamarca – Sección PrimeraSubsección B, mediante sentencia del 23 de junio del 2011, ordenó al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal la suspensión y la inaplicación del Acuerdo 276 de 2007 en lo

relacionado al pago de la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia. 2.4. Mediante auto del 22 de enero de 20183, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela incoada por la actora en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad en sentencia del 23 de junio de 2011 dictada por dicho Tribunal. 2.5. En sentencia primera instancia del 12 de febrero de 20184 proferida en el presente asunto, el Consejo de EstadoSección Segunda – Subsección B, rechazó por improcedente la acción de tutela al no cumplirse con el requisito de inmediatez.

3. Fundamentos de la acción La accionante manifestó que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera –Subsección B, ordenó al Instituto Distrital del Participación y Acción Comunal, la inaplicación y suspensión del Acuerdo 276 de 2007 en lo relacionado al pago de la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia. 3 Folio 60 y 61. 4 Folio 75 a 81 (revés).

4. Trámite previo Mediante auto del 22 de febrero de 20185, se admitió la demanda, se ordenó notificar a las partes y se vinculó como terceros interesados al señor Juan Guillermo Córdoba Correa y al Director del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC) de Bogotá para que se pronunciaran con respecto al

trámite de la referencia.

5. Oposición El Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal6, manifestó que en la presente acción constitucional no se cumplió el principio de inmediatez, toda vez que se interpuso de manera inoportuna, ya que hubo un lapso de seis años y cinco meses desde la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B del 23 de junio de 2011 y la interposición de la tutela el 19 de diciembre de 2017.

6. Providencia Impugnada Consideró el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en providencia de primera instancia, que la solicitud de tutela presentada por la 5 Folio 60 y 61. 6 Folio 68 a 70. señora Daza Maldonado contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, en la cual invocó la vulneración de sus derechos fundamentales, no cumple con el requisito de inmediatez que, como quedó expuesto en el aparte jurisprudencial transcrito parcialmente, debe ser objeto de análisis preliminar por parte del juez de tutela, antes de proceder a examinar la configuración de alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela.

Manifestó que no encuentra justificado que transcurrido más de seis (6) años y cinco (5) meses desde la referida actuación judicial, la actora a través del ejercicio de la acción de tutela, pretenda el amparo de sus derechos fundamentales que supuestamente se vulneraron por parte de la autoridad judicial que profirió la decisión.

7. Impugnación Dentro del escrito de impugnación, la accionante manifestó que los derechos

laborales por ser de carácter constitucional, son irrenunciables y tienen protección especial constitucional. Concluyó, que la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado se le limitó a tener en cuenta una disposición jurisprudencial la cual hace referencia al término de 6 meses como requisito de inmediatez para la interposición de la acción de tutela, requisito que iría en contra de la protección de los derechos fundamentales y a su vez limitaría su naturaleza de imprescriptibles, irrenunciables e inalienables como lo son los derechos laborales.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si fueron violados los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad de la señora Aurora Esperanza Daza Maldonado.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe

valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional7 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, esta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable, contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 8 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar9, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de

201610, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos 7 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 8 Ibídem. de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos

que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”11. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche 9 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 10 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 11 Ibídem. 12Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional13.

3. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia.

La providencia que ordenó al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal de Bogotá, la inaplicación y suspensión del Acuerdo 276 de 2007 el cual hace referencia al pago de la prima y reconocimiento de permanencia, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B el 23 de junio del 2011, la cual es objeto de la presente acción de tutela. Se advierte que se toma como fecha de referencia, la notificación de la providencia, la cual fue fijada por edicto el día 7 de julio de 2011 y desfijada el 11 de julio de 2011. A partir de la fecha anterior se hace pública la decisión y a partir de ese momento se empieza a contar el término para interponer la acción de tutela el cual como se dijo, superó el término que por vía jurisprudencial se ha definido como facultativo para ejercer la tutela contra providencia judicial. 13 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Conforme al criterio uniforme del Consejo de Estado, el término de 6 meses es considerado como el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, contados a partir de la fecha de notificación de la providencia acusada. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción

de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Ahora bien el accionante no explicó las razones por las cuales no presentó la acción de tutela con anterioridad, ni se advierte alguna causa que lo justifique. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. En virtud de lo anterior, se evidencia que pasaron más de 6 años y 5 meses desde la referida actuación judicial y la interposición de la acción de tutela, por lo que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no se cumplió con el requisito de inmediatez y la actora no justificó debidamente el incumplimiento de ese requisito, razón por la cual, la Sala confirmará el fallo del 12 de febrero de

2018, proferido por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. Confirmar la sentencia del 12 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, objeto de impugnación.

2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ