CE-11001-03-15-000-2018-00010-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE RECHAZA DEMANDA POR CADUCIDAD / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS CUANDO SE SOLICITA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - Hasta la expedición de la constancia de no conciliación / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVOIncumplimiento de carga argumentativa por parte del actor / ADECUADA

APLICACIÓN NORMATIVA

[S]e advierte que el Tribunal, contrario a lo indicado por la accionante, analizó el desacuerdo planteado por la demandante en el recurso de apelación en contra de la providencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil. Sin embargo, consideró que no estaba llamado a prosperar por dos razones principales: 1. El Decreto 1716 de 2009 se refiere a la suspensión de términos hasta la expedición de la constancia de no conciliación y no de la entrega de la misma y 2. La solicitante debía estar pendiente de la expedición de la constancia. (…) En el presente asunto, el término de caducidad se suspendió desde la presentación de la solicitud de conciliación y hasta la expedición de la constancia suscrita por la procuradora 215 judicial I para Asuntos Administrativos, puesto que no transcurrieron más de tres meses. (…) lo anterior no implica que el término de caducidad quede suspendido hasta que el interesado requiera la copia del acta, pues ello equivaldría a que la suspensión operaría según la voluntad del interesado, lo cual desconocería el principio de seguridad jurídica, sino que el término queda suspendido desde la radicación de la solicitud y hasta el día en que

el agente del ministerio público ponga el acta a disposición del interesado, para que pueda obtener la mencionada copia. Aclarado, lo anterior se tiene que dentro del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no obra prueba alguna que demuestre la fecha en que el acta quedó a disposición de la [actora], para que aquella pudiera obtener una copia, lo cual impidió que el Tribunal Administrativo de Santander analizara dicha situación. (…) la accionante no demostró la fecha en que quedó a su disposición el acta de no conciliación, como ciertamente lo expuso el Tribunal. Además, repárese que en el recurso de apelación la aquí accionante manifestó adjuntar copia de la certificación en la que constaba la respectiva fecha de entrega, a pesar de lo cual incumplió con su deber probatorio, y se limitó a indicar su inconformidad sin soportarla, por cuanto solamente allegó, con el respectivo escrito, un documento relacionado con una incapacidad médica. En consecuencia, se concluye que la providencia del 31 de julio de 2017 del Tribunal estuvo ajustada a derecho. Por consiguiente, no se acreditó que aquel haya incurrido en un defecto sustantivo que pueda modificar la decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 138 / DECRETO 1716 DE 2009 - ARTÍCULO 3 / LEY 640 DE 2001ARTÍCULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00010-00(AC)

Actor: MILADIS RODRÍGUEZ QUIROGA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Miladis Rodríguez afirmó que se desempeñó como tesorera general del municipio de Cimitarra entre el 15 de enero de 2004 y el 6 de enero de 2016, fecha en que fue desvinculada del cargo mediante la Resolución 009 del 5 de enero de 2016. Indicó que interpuso recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo, el cual fue denegado a través de la Resolución 114 del 7 de marzo de 2016. Señaló que el 29 de julio de 2016 solicitó llevar a cabo conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Regional de Santander, quien la remitió a la Procuraduría Administrativa de San Gil, por competencia. Manifestó que la audiencia se realizó el 12 de septiembre de la misma anualidad, el 16 de septiembre de 2016 se expidió el acta y el 21 del mismo mes y año fue entregada. Sostuvo que el día de la entrega del acta por parte de la Procuraduría, radicó

demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Cimitarra. Expuso que el 4 de octubre de 2016 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil rechazó la demanda por caducidad, por lo cual interpuso recurso de apelación. Aseveró que el 31 de julio de 2017 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la providencia proferida por el Juzgado y este último el 17 de noviembre de 2017 dictó auto de cumplimiento. b) Inconformidad Aseguró que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica, igualdad, legalidad y recta y cumplida administración de justicia e incurrieron en defecto sustantivo por indebida interpretación de los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, al rechazar la demanda por caducidad y confirmar la decisión, respectivamente, sin tener en cuenta ni analizar que la demanda fue radicada el mismo día en que se hizo entrega del acta de conciliación por parte de la Procuraduría Administrativa de San Gil. PRETENSIONES Solicitó se amparen sus derechos fundamentales vulnerados. En consecuencia, se ordene a las autoridades judiciales accionadas dejar sin efectos las providencias del 4 de octubre de 2016, 31 de julio de 2017 y 17 de noviembre de 2017, para que en su lugar admitan la demanda y respeten en lo sucesivo sus derechos fundamentales al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Municipio de Cimitarra (ff. 20-22) El alcalde municipal, Mario Fernando Pinzón Sierra, manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que la alegada vulneración tiene su origen en actuaciones judiciales, por lo que solicitó desvincular al municipio del proceso de la referencia. Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil (f. 33) El juez, Hugo Andrés Franco Flórez, informó que no emitirá ningún pronunciamiento, debido a que el debate jurídico está legalmente concluido. Agregó que se otorgaron las oportunidades y mecanismos previstos, para debatir las providencias. Tribunal Administrativo de Santander (ff. 35-36) La magistrada, Solange Blanco Villamizar, sostuvo que el Tribunal realizó un debido análisis en relación con la aplicación del numeral 2º, literal d, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 frente a la oportunidad para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de operar la caducidad. Explicó que en el caso concreto el término debía ser contabilizado desde la notificación del acto administrativo que resolvió la reposición contra la resolución mediante la cual se declaró la insubsistencia del cargo desempeñado por la accionante, esto es, a partir del 14 de marzo de 2016. Por consiguiente, los cuatro meses para presentar la demanda finalizaban el 15 de julio de 2016. Expuso que el anterior término fue suspendido con la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial, lo cual ocurrió el 14 de julio de 2016, es decir, un día

antes de finalizar el término inicial, y se reanudó a partir de la fecha de expedición del certificado de no conciliación, esto es, el 16 de septiembre de 2016. En esa medida, la demandante debió instaurar el medio de control a más tardar al día hábil siguiente, a saber, el 19 de septiembre de esa anualidad, lo cual no ocurrió. Coligió que el Tribunal no vulneró los derechos fundamentales de la accionante ni incurrió en defecto sustantivo, puesto que la decisión adoptada se ajustó a la normativa vigente. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5.° del artículo 1.° del Decreto 1983 de 20071, el cual regula que: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias

C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de

2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa

completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que se realizará el análisis únicamente sobre la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el presente asunto se centra en el análisis del defecto sustantivo. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta:

1. ¿La decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander en la providencia del 31 de julio de 2017 se ajustó a derecho?

4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) defecto sustantivo y (II) análisis de la posición adoptada por el Tribunal. Veamos:

I. Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos5, la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las

siguientes razones6:

1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance.

3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada.

5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le

reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.

6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales. - Análisis de la decisión adoptada por el Tribunal 5 Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU159 de 2002. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

La señora Miladis Rodríguez Quiroga solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica, igualdad, legalidad y recta y cumplida administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander. Para el efecto, aseguró que incurrieron en defecto sustantivo por indebida interpretación de los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, al rechazar la demanda por caducidad y confirmar la decisión, sin tener en cuenta ni analizar que la demanda fue radicada el mismo día en que se hizo entrega del acta de no conciliación por parte de la Procuraduría Administrativa de San Gil, por lo cual no operó el fenómeno de la caducidad. Pues bien, para resolver la anterior inconformidad es necesario realizar un recuento de las actuaciones efectuadas dentro del proceso cuyas providencias ahora se controvierten. Al respecto, se aprecia que el 21 de septiembre de 2016 la

aquí accionante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Cimitarra, en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones 009 del 5 de enero de 2016 y 114 del 7 de marzo de la misma anualidad, mediante las cuales se declaró insubsistente el nombramiento del cargo que desempeñaba y se confirmó la decisión, respectivamente (ff. 2-36 del expediente). Igualmente, se observa que el 4 de octubre de 2016 el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil rechazó la demanda por caducidad (ff. 38 y 39 ibidem). El 13 del mismo mes y año la demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior providencia porque consideró, entre otros motivos, que no se tuvo en cuenta que la entrega del acta de no conciliación se efectuó el 21 de septiembre de 2016, fecha en la cual radicó la demanda (ff. 41 y 42 ibidem). El 31 de julio de 2017 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el rechazo, en los siguientes términos (ff. 51 y 52 ibidem): “[…] Los actos acusados: i) Resolución No. 009 del 5 de enero de 2016 que obra al folio 11 del expediente y ii) Resolución No. 1174 del 07 de marzo de 2016 que resuelve el recurso de reposición respecto de aquella, que obra a Fls. 12 a 14, con la constancia al folio 14 Vto. de haberse notificado el 14 de marzo de 2016, de donde, el plazo legal para presentar oportunamente la demanda iba

hasta el 15 de julio de 2016. La solicitud de conciliación que tiene virtud legal de suspender el plazo anterior, se hace el 14 de julio de 2016, cuando faltaba (sic) dos días para vencer el plazo. La constancia de no conciliación de expide por la Procuraduría el 16 de septiembre de 2016, según Fls. 34 a 35 del expediente, por lo que el conteo del plazo se reanuda el diecisiete (17) de septiembre de 2016 debiéndose presentar la demanda el lunes diecinueve (19) de septiembre de 2016 y se presentó hasta el 21 de septiembre/2016 según el Fl.37 […] Tampoco es de recibo aplicar la fecha en que dice haber recibido la constancia de no conciliación, porque: i) la precitada norma habla de expedición, no de fecha de entrega de la constancia. ii) El día de la audiencia celebrada el 12 de septiembre de 2016 en que se declara fallida la conciliación por la carencia de ánimo conciliatorio derivado de la inasistencia injustificada de la parte convocada, se concedió un término de tres días a ésta para justificar su no comparecencia a la diligencia de conciliación. Así, la parte convocante debía estar pendiente de la expedición de la constancia, no pudiendo pretender, como lo hace en esta instancia de apelación, que se decrete pruebas tendientes a probar lo que afirma, desconociendo que el Art. 244.3 de la ley (sic) 1437 de 2011 impone que en materia de autos no hay etapa probatorio (sic) […]”

De la anterior transcripción, se advierte que el Tribunal, contrario a lo indicado por la accionante, analizó el desacuerdo planteado por la demandante en el recurso de apelación en contra de la providencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil. Sin embargo, consideró que no estaba llamado a prosperar por dos razones principales: 1. El Decreto 1716 de 2009 se refiere a la suspensión de términos hasta la expedición de la constancia de no conciliación y no de la entrega de la misma y 2. La solicitante debía estar pendiente de la expedición de la constancia. Sobre el particular, es necesario recordar que el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009 determina que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende los términos de caducidad hasta que se logre el acuerdo conciliatorio, se expidan la constancia a la que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, esto es, la dictada por el conciliador con la fecha de presentación y de celebración de la audiencia, o se venza el término de tres meses contados a partir de la presentación de la solicitud, lo que ocurra primero. En el presente asunto, el término de caducidad se suspendió desde la presentación de la solicitud de conciliación y hasta la expedición de la constancia suscrita por la procuradora 215 judicial I para Asuntos Administrativos, puesto que no transcurrieron más de tres meses. En ese orden de ideas, debe dilucidarse si el verbo “expedir” al que hace referencia el artículo 3º precitado implica la entrega del acta de no conciliación a la interesada o, si por el contrario, se refiere a la

fecha en que se dictó la misma. Sobre el particular, debe traerse a colación la definición de la palabra “expedir” de la Real Academia de la Lengua Española, la cual consiste en “pronunciar un auto o decreto”. Por su parte, el concepto “pronunciar” implica, entre otras acepciones, “publicar la sentencia o el auto” o “difundir por medio de la imprenta o de otro procedimiento cualquiera un escrito, una estampa, etc”. Así las cosas, desde un punto de visto semántico, cabría determinar que el término de caducidad queda suspendido hasta que el acta de no conciliación sea expedida de forma escrita. Sin embargo, en aras del acceso a la administración de justicia, no puede entenderse que basta con que el ministerio público emita el acta, sino que la misma debe ser puesta a disposición del solicitante. Lo contrario, conllevaría a imponerle al solicitante las consecuencias jurídicas de un hecho que no le es atribuible. Ahora bien, lo anterior no implica que el término de caducidad quede suspendido hasta que el interesado requiera la copia del acta, pues ello equivaldría a que la suspensión operaría según la voluntad del interesado, lo cual desconocería el principio de seguridad jurídica, sino que el término queda suspendido desde la radicación de la solicitud y hasta el día en que el agente del ministerio público ponga el acta a disposición del interesado, para que pueda obtener la mencionada copia. Aclarado, lo anterior se tiene que dentro del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no obra prueba alguna que demuestre la fecha en

que el acta quedó a disposición de la señora Miladis Rodríguez Quiroga, para que aquella pudiera obtener una copia, lo cual impidió que el Tribunal Administrativo de Santander analizara dicha situación. De allí que manifestara la imposibilidad de decretar pruebas en esa etapa procesal. En este punto, es preciso aclarar que si bien es cierto el Tribunal llegó a la conclusión de que el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009 se refiere a la suspensión de términos hasta la expedición de la constancia de no conciliación y no de la entrega de la misma, ello no tiene la capacidad suficiente para modificar la decisión, puesto que la accionante no demostró la fecha en que quedó a su disposición el acta de no conciliación, como ciertamente lo expuso el Tribunal. Además, repárese que en el recurso de apelación la aquí accionante manifestó adjuntar copia de la certificación en la que constaba la respectiva fecha de entrega, a pesar de lo cual incumplió con su deber probatorio, y se limitó a indicar su inconformidad sin soportarla, por cuanto solamente allegó, con el respectivo escrito, un documento relacionado con una incapacidad médica. En consecuencia, se concluye que la providencia del 31 de julio de 2017 del Tribunal estuvo ajustada a derecho. Por consiguiente, no se acreditó que aquel haya incurrido en un defecto sustantivo que pueda modificar la decisión. Por lo tanto, se negará el amparo solicitado por la señora Miladis Rodríguez Quiroga, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil, de

conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Miladis Rodríguez Quiroga, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS