CE-11001-03-15-000-2018-00021-00(AC)-2018

REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE CONSULTA POPULAR - Concepto previo del tribunal contencioso administrativo competente / FALTA DE

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA

[S]e advierte que no todos los accionantes intervinieron dentro del proceso de revisión de constitucionalidad de la consulta popular (…) En esa medida, se colige que (…) no hicieron uso del mecanismo judicial con el que contaban, esto es, de la intervención dentro del término de fijación en lista decretado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho Número Tres. Por lo tanto, resulta forzoso concluir que aquellos no cumplieron con el requisito de subsidiariedad y, adicionalmente, carecen de legitimación en la causa por activa, comoquiera que al abstenerse de participar dentro del trámite de revisión de constitucionalidad, no puede considerarse que les fue vulnerado algún derecho dentro del proceso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 / LEY 134 DE 1994 - ARTÍCULO 53 / LEY 1757 DE 2015 - ARTÍCULO 21

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa por activa, consultar la sentencia T-240 de 2004 de la Corte Constitucional.

IMCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / OPORTUNIDAD

PROCESAL PARA SOLICITAR LA ADICIÓN DE SENTENCIA / COMPETENCIA

DEL ALCALDE DE CITAR A SESIONES EXTRAORDINARIAS

[E]n la sentencia del 28 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de

Boyacá determinó que los alcaldes pueden convocar a sesiones extraordinarias. Sin embargo, no se pronunció sobre la competencia para citar a las mismas (…) se advierte que la autoridad judicial aquí accionada omitió pronunciarse sobre uno de los planteamientos de la sociedad Cementos Tequendama S.A.S. y la señora [V.H], por lo cual los ahora accionantes podían solicitar la adición de la providencia, de conformidad con el artículo 287 del Código General del Proceso. No obstante, se abstuvieron de hacerlo y, con ello, dejaron de utilizar el mecanismo judicial con el que contaban para que el Tribunal se manifestara respecto a la competencia del alcalde de citar a la sesión extraordinaria. En consecuencia, la acción de tutela frente a dicho aspecto no cumple con el requisito de subsidiariedad y, por lo tanto, no es factible analizarlo en esta sede.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 287

COMPETENCIAS EN EL USO DEL SUELO Y EL SUBSUELO / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA /

VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - Inexistencia

[E]l Tribunal Administrativo de Boyacá analizó la estructura del Estado y la tensión existente entre los principios de Estado unitario y autonomía territorial. Igualmente, reiteró la necesidad de armonizar las competencias de la Nación y de las entidades territoriales y examinó el alcance del núcleo esencial de la autonomía de estas últimas. Lo anterior de conformidad con las normas aplicables y el precedente judicial. (…) no se observa que el Tribunal Administrativo de Boyacá

haya incurrido en violación directa de la Constitución ni en defecto sustantivo, sino que, por el contrario, aplicó la normativa vigente y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 332 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 2 / LEY 388 DE 1997ARTÍCULO 7 / LEY 1454 DE 2011 - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 334 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 336 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 361 / LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 33 / DECRETO 1073 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la afectación del suelo y el subsuelo con ocasión de la minería, consultar la sentencia T-445 de 2016, de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00021-00(AC)

Actor: JUAN CARLOS RUIZ GUERRERO Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de

tutela, decide la acción de la referencia. HECHOS RELEVANTES a) Consulta popular Los accionantes1 afirmaron que el 27 de septiembre de 2017 el Concejo Municipal de Gachantivá aprobó la solicitud para llevar a cabo la consulta popular de la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo con que en la jurisdicción del municipio de Gachantivá (Boyacá) se realicen actividades de exploración y explotación minera? Indicaron que el alcalde municipal remitió al Tribunal Administrativo de Boyacá la consulta popular en el municipio referido para la revisión previa de constitucionalidad, quien el 28 de noviembre de 2017 declaró la constitucionalidad de la misma. b) Inconformidad Sostuvieron que el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró sus derechos fundamentales debido proceso, trabajo, igualdad, seguridad jurídica y libertad de empresa e incurrió en desconocimiento de precedente judicial, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución Política, al declarar constitucional la consulta 1 Juan Carlos Ruiz Guerrero, Cementos Tequendama S.A.S., Sociedad Senco Colombia S.A.S, Juan Carlos Buitrago, Wilmar Yesid Ávila, Mauricio Rodríguez, Luis Ernesto Eslava, Luis Alfonso Ruiz, Ángel Obando, Luis Francisco Jiménez León, William Rodríguez, Héctor Heli Borda, Aura Yolanda, Fabio Alexander Rojas, Carlos Andrés Casteblanco, Laura Patricia Alonso Avellaneda, Ricardo Álvarez García, Andrea Patricia Arellano Castillo, Juan Pablo Arenales Ovalle, Oliver Baldión, Dumar Yesid Borda Parra, Roger Emir Camargo Pinilla, William Daniel Caviedes Guerrero, María Conchita Cespedes Hernández, Johanna Guadalupe Chadid Ramírez, Oscar Alberto

Combita Puerto, Edwin Cuervo Bonilla, Mariluz Deaza Mora, Diana Cristina Díaz Huertas, Lina Yarely Duarte Quiroga, Mónica Patricia Forero Pérez, Diana Lizeth García Rosero, Tatiana Jacqueline Guevara Becerra, Sara Lizeth Guevara Martínez, Diana Pilar Gutiérrez Corredor, Beatriz Helena Holguin López, Andrés Leonardo Jiménez Araque, Norma Constanza Jiménez Ríos, Leidy Johana Lugo Casas, Luis Daniel Madrigal Ducuara, Carlos Julio Martínez Ayala, Juan Camilo Melo Alfonso, Rubén Alejandro Morales López, Ana Milena Oviedo Cita, Ana Cecilia Pedraza Rozo, Sandra Marcela Pérez Parra, Erika Nereida Rodríguez, Carolina Ramírez Ardila, Blanca Cecilia Rativa Castiblanco, Ciceron Romero Frias, Diana Patricia Salazar Jiménez, David Santiago Sánchez Palacios, Luis Asdrubal Silva Poveda, Alejandro Tovar Mesa, Luz Stella Vargas Hernández, Diana Paulina Zapata Zuluaga, Juan David Calderón Sierra, Jhon Wilton González Cortes, Juan David Calderón Sierra, Carlos Arturo Jiménez Castro, Carlos Arturo Alfonso Melo, Mauricio Gómez, Rodrigo Gómez Cantor, Edison Alejandro Contreras Delgado, Raúl Alexander Jiménez Cifuentes, Omar Andrés Moreno Acuña, Wilson Javier Ravagli Quintero, Faustino Mejía Arias, Jairo Nelson Orjuela Peña, Germán Prieto Rozo, Jaime Rodríguez Herrera, Geovanny Andrés Gómez Carrillo, Yeison Daniel Méndez Bernal, Anderson Fabián Rincón Romero, Miguel Andrés Garzón Pedreros, Alberto González Gómez Edwin, Abel Andrés Prieto Moncada, Edilberto

Riaño Pinzón, Gustavo Adolfo Torres Izquierdo, Mauricio Alonso Arévalo Sepulveda, Nancy Esperanza Barriga Lara, Mauricio Beltrán Betancur, Iván Antonio Benavides Guaquetá, Edilberto Bonilla Gómez, César Alberto Carrillo Candil, Jairo Enrique Castillo Zambrano, Luis Eduardo Castro Rodríguez, Guillermo Cespedes Cardozo, Jesús Colmenares Moreno, Gerson Omar Contreras Paredes, Carlos Julio Cupajita Rubiano, Jairo Eliecer Espitia López, Aldemar Farfan Barriga, Eddy Alexander Farfan Capador, Fabiola Figueredo Olmos, Luis Eduardo Gómez Farfan, Oscar Guacaneme de Dios, Julio César Silva, John Jairo Gutiérrez Moncada, Willinton Luna Acuña, Jhonh Alexander Mamanche Viasus, Héctor Fabio Marín Herrera, Yeison Gabriel Mariño Vanegas, Jorge Albeiro Mon Araque, Juan Manuel Moncada Gonzalez, Oscar Obando Ortiz Ochoa, Severo Ortiz Salazar, Elkin Javier Oviedo Sierra, César Augusto Pérez González, José Norberto Pirazan, Edison Daniel Prieto Mestizo, Oscar Ferley Rey Velásquez, Carlos Manuel Rodríguez Gómez, Diego Leonardo Rodríguez Quintero, Diego Stivel Rodríguez Reyes, Jairo Rodríguez Rodríguez, Diego Fernando Salamanca Vanegas, Miguel Antonio Sánchez Barrero, José Alexander Sánchez Peña, Nelson Enrique Sisa Ortíz, José Alveiro Suárez Malagón, JhonJairo Trujillo Saray, Edwin Alexander Uribe Herrera, Edwin Uribe Soche, Gabriel Arturo Urrea Amaya, Laura Eliana Fonseca Cabezas, Héctor Jairo Bolívar Barriga, Misael Enrique Cortes Rodríguez,

Diana Carolina Martínez Gómez, Jorge Eliecer Pinzón Acosta, Eder Steelt Pinzión Mateus, José Rafael Primiciero Cañon, Cristian Guillermo Ramírez Castro, Luis Abelardo Rincón Cubillos, Jeisson Camilo Rodríguez Castañeda y Edgardo Vargas Uscategui. popular en el municipio de Gachantivá, sin tener en cuenta que existió extralimitación de competencias, sin analizar las consecuencias de dicha consulta y sin examinar el desconocimiento del reglamento del Concejo Municipal por parte del alcalde al citar las sesiones extraordinarias en fechas y horas concretas, a pesar de que ello es competencia exclusiva del presidente del Concejo. PRETENSIONES Solicitaron amparar sus derechos fundamentales. En consecuencia, se revoque y deje sin efectos la sentencia del 28 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y se declare inconstitucional la pregunta de la consulta popular. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Boyacá El magistrado del Despacho Núm. 3, Fabio Iván Afanador García, manifestó que en la sentencia objeto de controversia se aplicaron en debida forma los artículos 51 y 56 de la Ley Estatutaria 134 de 1994, el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 y los artículos 1, 103, 105, 287, 311 y 131-7 de la Constitución Política en relación con la posibilidad de los entes territoriales de realizar consultas populares y la autonomía que ostentan para reglamentar el ordenamiento del suelo en su territorio.

Agregó que también se tuvo en cuenta la sentencia C-035 de 2016, en la cual se analizó la necesidad de armonizar la tensión entre las competencias de la Nación y de las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo, y la sentencia C-273 de 2016, en cuanto a la competencia de las autoridades para la explotación minera. Así mismo, se estudió la sentencia del 25 de octubre de 2017 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se examinó la concertación como solución para resolver la tensión de principios. Concluyó que con base en lo expuesto se determinó que no era necesario que las decisiones relacionadas con la exploración y explotación minera fueran concertadas con las entidades de orden nacional antes de realizar la consulta popular, debido a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. En esa medida, solicitó rechazar por improcedente la acción de la referencia. Municipio de Gachantivá El abogado, César Eduardo Carreño Morales, expresó que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá no desconoce el precedente de las altas cortes, pues en él se ha indicado que no es posible desconocer el principio de autonomía territorial de los entes territoriales respecto a la actividad minera en su jurisdicción. Comunicó que los accionantes no allegaron al plenario ninguna prueba que demuestre la existencia de una relación laboral con alguna entidad o empresa que ejecute acciones mineras en la jurisdicción de Gachantivá. Añadió que en la actualidad ninguna empresa desarrolla exploración o explotación minera en el municipio, por lo cual no es posible concluir transgresión al derecho al trabajo de

los peticionarios. Aseguró que existe una gran amenaza en el territorio por la minería a gran escala, pues varias empresas han manifestado su interés en practicarla, lo cual conllevaría a la destrucción de ríos, bosques, entre otros. Estimó que deben primar los intereses de la comunidad en la protección de los recursos naturales y que no se han vulnerado los derechos alegados, por lo cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la tutela. Corporación Podion El representante, Luis Enrique Orduz Valencia, señaló actuar como coadyuvante del Tribunal Administrativo de Boyacá. Para el efecto, refirió varios pronunciamientos judiciales en los cuales se ha sostenido que los entes territoriales tienen competencia para definir el uso del suelo, por lo cual pueden prohibir la práctica de actividades mineras, lo cual, además, está soportado por el ordenamiento jurídico. Expuso que la acción de la referencia es improcedente y extemporánea, puesto que los accionantes no intervinieron en el trámite de revisión de constitucionalidad, por lo cual dejaron vencer la oportunidad para manifestarse. Intervención Ciudadana Algunos habitantes del municipio de Gachantivá y de la provincia de Alto Ricaurte y la Red de Reservas Naturales de la Sociedad Civil de Boyacá, aseveraron que la consulta popular cumplió con el procedimiento dispuesto por la ley y que la pregunta sobre la minería en el territorio se ajusta al artículo 38 de la Ley 1757 de

2012. Adicionaron que el señor Juan Carlos Buitrago no vive en el municipio ni está vinculado al mismo, por lo cual no se están transgrediendo sus derechos.

Precisaron que el ente territorial tiene vocación agroecoturística y que lo pretendido con la consulta es proteger el agua, la tierra, los bosques y toda la biodiversidad del mismo, por lo cual solicitaron su amparo. Por su parte, Clara Asceneth Angel Ospina, en su calidad de ciudadana, se opuso a lo pretendido en la presente acción porque consideró que el Tribunal no desconoció ningún derecho de los accionantes, máxime si se tiene en cuenta que no se demostró una directa transgresión a su trabajo, debido a que no allegaron pruebas sobre una relación laboral en el sector minero o que el mismo se desarrolle en el municipio de Gachantivá. Agencia Nacional de Hidrocarburos El jefe de la Oficina Jurídica, David Leonardo Montaño García, mencionó que no puede pronunciarse sobre los hechos, comoquiera que no participó en el trámite de la consulta popular y de lo indicado por los accionantes no se advierte vulneración alguna por parte de la entidad. Sin embargo, aclaró que las decisiones acerca de la viabilidad de las consultas populares redundan en el interés nacional, por lo cual es erróneo trasladar esas determinaciones a una colectividad local. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La directora, Juanita María López Patrón, solicitó acoger las súplicas de la acción, ya que la consulta popular implica un desconocimiento de las competencias constitucional y legalmente asignadas a las autoridades nacionales y municipales. Concretamente, sostuvo que el alcalde municipal carece de capacidad jurídica para promover la consulta popular, pues la explotación minera es un asunto de

interés público que recae en las competencias asignadas a la Nación. Además, aseguró que el alcalde ni el Concejo realizaron un análisis minucioso de los impactos fiscales para el municipio y la Nación la falta de regalías que se generan con ocasión del ejercicio de los proyectos mineros, en caso de que el resultado de la consulta sea un “no”. Así como tampoco especificaron la fuente de financiación del mecanismo de participación ciudadana. Ministerio de Minas y Energía El apoderado, Camilo Andrés Tovar Perilla, requirió tutelar el derecho fundamental al debido proceso y, como consecuencia, declarar la nulidad del proceso y convocatoria de la consulta popular adelantada por el alcalde municipal de Gachantivá y del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Explicó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, el alcalde de Gachantivá y el Concejo Municipal vulneraron el derecho fundamental al debido proceso al omitir la revisión de los procedimientos fijados en la ley, la jurisprudencia de las altas cortes y las competencias legales de las autoridades del orden nacional y territorial. Señaló que las entidades nacionales y territoriales deben concertar la planeación del suelo y del subsuelo, de conformidad con el artículo 288 de la Constitución Política y el precedente constitucional. No obstante, lo anterior fue desconocido por el municipio y el Tribunal. Agencia Nacional de Minería La jefe de la Oficina Jurídica, Laura Cristina Quintero Chinchilla, consideró que el Tribunal accionado no efectuó un análisis de fondo respecto a la constitucionalidad de la consulta popular al no tener presente que aquella está limitada por las competencias del respectivo nivel territorial y a la prohibición de modificar la

Constitución Política o desconocer derechos fundamentales. En ese sentido, afirmó que la autoridad judicial no estudió los presupuestos de la Ley 1757 de 2015 y de la Ley 134 de 1994 ni la jurisprudencia constitucional en relación con la armonización de competencias entre la Nación y los entes territoriales para la extracción de recursos naturales no renovables. Precisó que efectuar una consulta popular que prohíbe actividades mineras excede el campo de jurisdicción del municipio, pues son materias reservadas para el legislador, máxime si se tiene en cuenta que ello implicaría una disminución de las regalías, las cuales pertenecen al Estado y conllevan un beneficio a la población en general. Asociación Colombiana de Minería El presidente de la Asociación, Santiago Ángel Urdinola, solicitó acceder al amparo de los derechos vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá al declarar la constitucionalidad de la consulta popular del municipio de Gachantivá sobre actividades mineras y, con ello, realizar una indebida interpretación y exceder las facultades de las entidades territoriales sobre el uso del suelo. Refirió que debido a la trascendencia política de sostenibilidad económica y el desarrollo minero energético la regulación de actividades mineras es una competencia de autoridades nacionales, por lo cual la decisión del Tribunal conlleva una vulneración de los derechos fundamentales. Alegó que no es factible limitar o vetar la minería en un territorio, de forma absoluta, a través de las consultas populares ni aquellas pueden desconocer los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad.

CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5ª del artículo 1° del Decreto 1983 de 20172, el cual regula que: “[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional3 y el Consejo de Estado4 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute 2 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 3 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015.

4Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes5: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se

decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad en relación con la violación directa de la Constitución y el defecto sustantivo, por lo cual el asunto bajo examen se centrará en su análisis. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Los accionantes intervinieron dentro del trámite de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular sobre exploración y explotación de minería en el municipio de Gachantivá y, en esa medida, agotaron los mecanismos judiciales con los que contaban y están legitimados en la causa por activa?

2. En caso de una respuesta positiva, deberá resolverse el siguiente interrogante: ¿La sociedad Cementos Tequendama S.A.S. y la señora Luz Stella Vargas Hernández solicitaron la adición de la sentencia del 28 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en relación con las facultades del alcalde para citar a las sesiones extraordinarias?

5Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. 3. ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá aplicó las normas constitucionales y legales al dictar la sentencia controvertida, mediante la cual se declaró la constitucionalidad de la consulta popular? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) Principio de subsidiariedad, (II) Legitimación en la causa por activa en la acción de tutela: análisis de la intervención en el trámite de la consulta popular, (III) violación directa de la Constitución, (IV) defecto sustantivo y (V) distribución de competencias sobre el uso del suelo y del subsuelo: estudio de las causales específicas de procedencia. Veamos: Cuestiones Previas Antes de resolver el problema jurídico, es necesario pronunciarse sobre dos aspectos: el primero relacionado con el trámite de la presente acción y el segundo, respecto a la solicitud presentada por el Ministerio de Minas y Energía en el informe rendido dentro del proceso. a. Acumulación En cuanto al primero punto, se advierte que el expediente con número de radicado 2018-00020-00 fue remitido al despacho del Magistrado ponente por el Consejero César Palomino Cortés para estudiar su posible acumulación a la acción de tutela identificada con número 2018-00021-00. En atención a lo anterior, el 20 de marzo de 2018 se ordenó a la Secretaría General de esta corporación remitir el proceso 2018-00021-00 para decidir sobre el particular. En ese orden de ideas, se ordenará su acumulación al precitado

expediente. b. Solicitud de medida provisional En relación con la solicitud del Ministerio de Minas y Energía, se precisa que el 26 de enero del año en curso la referida entidad requirió, como medida provisional, suspender la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de forma temporal, con la finalidad de proteger los derechos de los trabajadores de la zona (ff. 138-151 vto). Al respecto, se repara en que adoptar la medida pretendida en esta etapa procesal resultaría infructuoso, pues la acción de tutela se encuentra para proferir una decisión de fondo. Motivo por el cual se negará la petición del Ministerio mencionado y se procederá a dictar la sentencia que en derecho corresponda. Desarrollo del problema Jurídico

I. Principio de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional6 como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente en dos eventos.

Primero cuando el accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, toda vez que no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo y segundo cuando acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela

resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos (i) no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o (ii) no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

II. Legitimación en la causa por activa en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política dispone que todas las personas pueden interponer acción de tutela, por sí mismas o por quien actúe en su nombre, para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 determina la legitimidad e interés para ejercer la referida acción constitucional. Específicamente indica que la tutela podrá ser ejercida por la persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales, quien podrá actuar por sí misma o a través de representante. Igualmente, admite la agencia de derechos ajenos, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del defensor del pueblo y de los personeros municipales. En esos términos, la acción de tutela puede ser presentada por: 1. La persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, 2. su representante legal, 3. Su apoderado judicial, 4. El agente oficioso, 5. El defensor

del pueblo y 6. Los personeros municipales. Al respecto, se aclara que la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no significa que su ejercicio no esté sometido a unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales se encuentra la legitimación en la causa por activa. 6 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “… En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación (…)”. Por último, se resalta que la C