CE-11001-03-15-000-2018-00028-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales. (…) [L]a parte actora manifestó que la providencia cuestionada es la sentencia del 23 de junio de 2011. (…) Sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo formulada por el [accionante] no cumple con el requisito de inmediatez, pues conforme a lo verificado en el sistema de gestión judicial Siglo XXI, la decisión acusada se notificó por edicto, desfijado el 11 de julio de 2011, y la tutela fue radicada hasta el 11 de enero de 2018 ante el Consejo de Estado. Es decir, el demandante dejó transcurrir 6 años y 6 meses, luego de notificada la providencia, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados. (…) En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, es improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00028-00(AC)

Actor: JAVIER FERNANDO CANTOR JIMÉNEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Javier Fernando Cantor Jiménez contra la sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 23 de junio de 2011, en la que se decidió favorablemente la acción popular presentada por Juan Guillermo Cardona Correa, y se ordenó la inaplicación de los Acuerdos No. 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Distrital, así como el Acuerdo No. 4 de la junta directiva del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, en lo referente a la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela1, el señor Javier Fernando Cantor Jiménez solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y de los principios de legalidad , de seguridad jurídica frente a las decisiones judiciales, buena fe y jerarquía constitucional, que estimó vulnerados por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2:

1. Solicito respetuosamente a su despacho sea ordenada la inaplicación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 23 de junio de 2011 por las cuales ordenó inaplicar los Acuerdos Distritales 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Distrital y 4ª de 2007 de la junta directiva del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, en lo relacionado con la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia.

2. Que como consecuencia de lo anterior se ordene al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal continúe con pago la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia que se dejó de reconocer por orden de la citada Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1 Folios 1 a 12 del expediente. 2 Folio 11 Ibídem.

3. Finalmente solicitó el pago del retroactivo de la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia dejadas de percibir por culpa de la interpretación errónea del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Hechos Del expediente se destaca la siguiente información relevante: 2.1. El 30 de julio de 1996, el señor Javier Fernando Cantor Jiménez se vinculó al Instituto para la Participación y Acción Comunal del Distrito Capital, mediante Resolución No. 00598. 2.2. A partir del 2007, el actor se hizo beneficiario del reconocimiento de permanencia, como un componente del régimen salarial para servidores públicos, creado en el mismo año por el Concejo Municipal de Bogotá. 2.3. En la misma anualidad, se demandó, mediante acción popular, al Instituto para la Participación y Acción Comunal del Distrito Capital, con el fin de que dejara de pagar a los trabajadores algunos componentes salariales, entre ellos, el reconocimiento por permanencia, por cuanto ello implicaba una contradicción a la moralidad pública, teniendo en cuenta que la facultad para definir el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, se encontraba a cargo del gobierno nacional. 2.4. Mediante sentencia del 13 de febrero de 2009, el Juzgado Cuarto

Administrativo de Bogotá, negó, en primera instancia, las pretensiones de la demanda. 2.5. Sin embargo, el 23 de junio de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, revocó parcialmente la sentencia proferida por el a quo y , en su lugar, ordenó al Instituto de Participación y Acción comunal la inaplicación de los Acuerdos No. 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Municipal de Bogotá y el Acuerdo No. 4 de la Junta Directiva del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, en lo relacionado con la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia.

3. Fundamentos de la acción 3.1. A juicio del demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto no tuvo en cuenta las decisiones del 10 de marzo de 1995 y 14 de julio de 1995, de la Sección Primera del Consejo de Estado, en las que se determinó la existencia de un régimen especial aplicable a la ciudad de Bogotá, por tener la calidad de distrito capital, en lo concerniente a la implementación preferencial de leyes especiales, frente a las facultades atribuibles al Concejo Municipal y al Alcalde Mayor.

El actor sostuvo que la Corporación se equivocó al equiparar al distrito capital con los demás municipios y, con base en ello, establecer que los factores salariales de prima secretarial y prima de permanencia no eran aplicables, por falta de competencia del Concejo Municipal para su creación. 3.2. Argumentó que se configuró, además, un defecto fáctico, por cuanto la

Corporación aludió la existencia de dolo en la creación de la prima secretarial y el reconocimiento de permanencia, sin que tal declaratoria tuviera el suficiente respaldo probatorio, por lo que, en consecuencia, no se podía concluir con veracidad la vulneración de la moralidad pública. 3.3. Adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo, en la medida en que no tuvo en cuenta el Estatuto Orgánico de Bogotá, que contiene directrices especiales que rigen al distrito capital, y que, por la inaplicación del mencionado régimen especial, se configuró adicionalmente, una violación directa a la Constitución. 3.4. Manifestó que, en consecuencia, se quebrantaron los fines del Estado, y se vulneraron los derechos al debido proceso, a la igualdad, y los principios de legalidad, jerarquía constitucional y seguridad jurídica en las decisiones judiciales, y con ello, se vulneraron sus derechos, en la medida en que dejó de percibir los respectivos factores salariales.

4. Actuación procesal El 27 de febrero de 2018, dentro del trámite de la solicitud de amparo se expidió «auto que ordena vinculación de demandados»3, en el que se decidió vincular y notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y, en calidad de terceros con interés: al Juez Cuarto Administrativo de Bogotá y al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal.

De igual manera, se dispuso la desvinculación de los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección A y del Juez 15

Administrativo de Bogotá.

5. Intervenciones 5.1. La titular del Juzgado Quince Administrativo de Bogotá indicó4 que en el despacho sólo se encontró registro de un proceso en el que fungía como demandante el señor Javier Fernando Cantor Jiménez. Que el asunto decidido en el respectivo trámite obedeció a un tema que no guardaba relación fáctica y jurídica con lo alegado en la acción de tutela, pues en dicha ocasión se decidió la 3 Folio 129 Ibídem. 4 Folio 139 Ibídem. nulidad de un acto administrativo que modificó la planta de personal del Departamento Administrativo de Acción Comunal, de la que hacía parte el actor.

Adujo que en ese sentido, no se halló decisión de fecha 23 de junio de 2011 en la que se afectara al demandante, y que, en consecuencia, no se evidenció ninguna trasgresión a los derechos fundamentales del actor. Manifestó que de dirigirse la acción de tutela contra la decisión del proceso registrado en el despacho, se solicitaba se declarara la improcedencia de la acción, por cuanto no se cumplió con el requisito general de inmediatez. 5.2. El titular del Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá manifestó5 que el trámite de tutela era improcedente, porque no se satisfizo el requisito de inmediatez, y tampoco se evidenció la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad. 5.3. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal – IDPAC - solicitó6 que se denegara la acción

de tutela por improcedente, pues no cumplía con el requisito de inmediatez, por cuanto fue presentada seis años y seis meses después de proferida la decisión. 5.4. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Oscar Armando Dimaté Cardenas, rindió informe7 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que conoció su despacho en el trámite de la acción popular con radicado No. 110013331004200700213-01, que terminó con 5 Folio 141 a 143 Ibídem. 6 Folio 145 a 147 Ibídem. sentencia que amparó el derecho colectivo al patrimonio público. Adujo que una vez recibido el expediente del Consejo de Estado, al que se envió para su eventual revisión, fue devuelto al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad de Bogotá. 5.5. La directora distrital de defensa judicial y prevención del daño antijurídico de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá solicitó8 que se declarara improcedente la acción, por cuanto no se cumplió con el requisito general de inmediatez, en la medida que la decisión judicial cuestionada se profirió el 23 de junio de 2011, y la acción de tutela se interpuso el 11 de enero de 2018. De esta manera, la directora indicó que la inactividad injustificada del demandante durante un lapso de casi seis años, hacía que la acción fuera desproporcionada y claramente improcedente, conforme a la jurisprudencia existente sobre el asunto

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico 7 Folio 152 y 153 Ibídem. 8 Folio 96 al 98 Ibídem.

Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales. En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales del actor al debido proceso, a la igualdad, y los principios de legalidad, jerarquía constitucional y seguridad jurídica en las decisiones judiciales, al proferir la sentencia del 23 de junio de 2011, mediante la que ordenó al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal la inaplicación de los Acuerdos No. 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Municipal de Bogotá, y el Acuerdo No. 4 de la junta directiva del Instituto distrital de la Participación y Acción Comunal, en lo referente a la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 2.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe

valorar en cada caso concreto. 2.2. Sin embargo, la Corte Constitucional9 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. 2.3. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 10 2.4. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar11, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391

de 201612, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace 9 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 10 Ibídem. desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la

demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”13 11 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 12 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 13 Ibídem. 2.5. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201414 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional15.

3. Caso concreto 3.1. De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia. 3.2. En el sub lite, la parte actora manifestó que la providencia cuestionada es la

sentencia del 23 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, que ordenó al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal la inaplicación de los Acuerdos Distritales No. 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Municipal de Bogotá, y el Acuerdo No. 4 de la junta directiva del Instituto distrital de la Participación y Acción Comunal, en lo referente a la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia. 3.3. Sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo formulada por el señor Javier Fernando Cantor Jiménez no cumple con el requisito de inmediatez, pues conforme a lo verificado en el sistema de gestión judicial Siglo XXI, la decisión acusada se notificó por edicto, desfijado el 11 de julio de 201116, y la 14 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C.

P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. tutela fue radicada hasta el 11 de enero de 201817 ante el Consejo de Estado. Es decir, el demandante dejó transcurrir 6 años y 6 meses, luego de notificada la providencia, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados. 3.4. Teniendo en cuenta que el actor no acreditó justificación alguna de su inactividad, se evidencia que la presentación de la acción no se ajusta al término de seis meses, previsto por la jurisprudencia de esta Corporación, y en ese

sentido, se advierte que no se cumple con el requisito general de inmediatez. 3.5. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales.

Se insiste: cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. 16 Expediente 11001333100420070021301. 17 Folio 87.

Así, el actor debió accionar a las autoridades demandadas de manera inmediata, o al menos dentro de un plazo razonable, una vez advirtió la presunta vulneración a sus derechos con la notificación de la decisión cuestionada, y no esperar a que transcurriera el término mencionado para acudir al amparo constitucional. 3.6. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y en esa medida, es improcedente. Queda resuelto el problema jurídico. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y

por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente el amparo solicitado por el señor Javier Fernando Cantor Jiménez, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

3. Notifíquese esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Ausente con excusa