CE-11001-03-15-000-2018-00039-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia La sentencia de segunda instancia, que cuestiona la actora y que supuestamente generó el agravio a los derechos fundamentales cuyo amparo pretende, fue proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 16 de junio de 2016, notificada el 21 de julio de 2016. La acción de tutela fue radicada el 19 de diciembre de 2017 (…). Significa que entre la notificación de la providencia atacada y la presentación de esta tutela transcurrieron un (1) año y cinco (5) meses. Así las cosas, la solicitud del amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los 6 meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. Y no existen razones que justifiquen la inactividad del accionante para haberla presentado luego de transcurrido ese término. Además, la situación de la actora no se enmarca en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, referidos en precedencia, que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado. Se anota lo anterior, en tanto que la accionante no es sujeto de especial protección constitucional, ni se halla en estado de vulnerabilidad física o psíquica, o en

situación de abandono. Sumado a que está probado que actualmente está recibiendo mesadas por la pensión ordinaria de jubilación que le fue reconocida por el FOMAG (…). En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente tutela, por no cumplir el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Respecto al plazo razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, M.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En cuanto al requisito de inmediatez, ver: Corte Constitucional, sentencia de 19 de junio de 2008, exp. T-594, M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia de 2 de marzo de 2006, exp. T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio sierra Porto y sentencia de unificación SU-391 de 27 de julio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00039-00(AC)

Actor: ALIX NIDIA MOJICA DE SAAVEDRA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION SEGUNDA SUBSECCION A Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Alix Nidia Mojica de Saavedra, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 19 de diciembre de 20171, actuando en su propio nombre, la señora ALIX NIDIA MOJICA DE SAAVEDRA instauró acción de tutela contra el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Amparar el derecho fundamental a la igualdad, al debido proceso, una pensión y al mínimo vital y, como consecuencia, de esto, dejar sin efectos la sentencia proferida por los citados (sic) Tribunal, ordenando vía de la resolución de la apelación contra la sentencia del Tribunal, 1 Ver fl.1. proferir una decisión acorde a las normas aplicables y al precedente judicial aplicable al presente caso.

2. Se revoque el fallo proferido por el Honorable Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección “A”, M.P. William Hernández Gómez, adiada 16 de junio de 2016 y El Tribunal Administrativo Del Tolima M.P. José Aleth Ruiz Castro, adiada 02 de abril de 2014, una vez agotadas todas las etapas y pruebas,

donde niegan mi pensión bajo el supuesto de no cumplir con el tiempo requerido para acceder al derecho aquí incoado.

3. Que en su lugar, se conmine a las aquí accionadas, a reconocer el derecho aquí solicitado”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La accionante, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la UGPP, para que se declarase la nulidad de las Resoluciones RDP 008699, RDP 017563 y RDP 20309 del 25 de febrero, 18 de abril de 2013 y 3 de mayo del 2013 respectivamente, mediante las cuales esa entidad le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Que resultado de esa declaración, a título de restablecimiento, se ordenará reconocerle esa pensión. 2.2. En primera instancia conoció de ese proceso el Tribunal Administrativo del Tolima, que mediante providencia del 2 de abril de 2014 negó las súplicas de la demanda, al concluir que la demandante no había prestado sus servicios por 20 años como docente nacionalizada. 2.3. La señora Alix Nidia Mojica de Saavedra apeló la decisión del Tribunal, y por medio de sentencia del 16 de junio de 2016, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado la confirmó, por similares razones a las que se tuvieron en cuenta en el fallo apelado.

3. Fundamentos de la acción En síntesis, argumenta la accionante que la Corporación judicial demanda, al confirmar lo resuelto por el Tribunal, incurre en un error de hecho proveniente “de

la falta y equivocada apreciación de los siguientes medios probatorios y legales: Primero.- la apreciación del contenido textual del literal “b” de la resolución 1629 de noviembre de 1993. Segundo.- de la indebida o falta de apreciación del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913”, afirmando que esta norma “prescribe de manera clara y contundente que para el reconocimiento de la pensión gracia lo que prima es la procedencia de los recursos con que se va a pagar por los servicios prestados por el servidor público”. Por eso, sostiene que existió una indebida apreciación de esa prueba y del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. Y afirma que como resultado de la negativa a reconocerle pensión gracia, enfrentaría un perjuicio irremediable por afectarle sus ingresos.

4. Trámite impartido e intervinientes 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción de tutela, este despacho mediante providencia del 18 de enero de 2018 la admitió y se ordenó vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como tercero con interés, al igual que notificarla a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado (fl.35). 4.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (fls.42-57), se pronunció a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional. Solicitó declarar improcedente la tutela, por cuanto en las decisiones de las autoridades judiciales accionadas no se incurrió en vía de hecho.

Expuso que la actora “no puede pretender que a través de la acción de tutela y como si fuera una tercera instancia se le otorgue un reconocimiento al que no tiene derecho por consagración legal más aun cuando ello fue discutido y decidido en el proceso contencioso administrativo”. Adicionó que, contrario a lo que afirma la accionante, no existe un perjuicio irremediable, toda vez que en la actualidad cuenta con pensión ordinaria de jubilación que le reconoció el FOMAG (aportó prueba). 4.3. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado (fls75-78) rindió informe por intermedio del Consejero ponente del fallo objeto de censura. Señaló que no se cumple con el requisito de inmediatez, porque la sentencia de segunda instancia fue proferida el 16 de junio de 2016, quedó ejecutoriada el 22 de julio de 2016, por tanto el término para presentar la acción de tutela venció el 22 de noviembre de 2016, y fue presentada “el 11 de enero de 2018”, lo que significa que la presentó por fuera de los 6 meses que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, sin que se configure causal alguna que permita concluir que se encontraba en un estado que le impidiera acudir a este medio dentro del referido término. Dijo que, en gracia de discusión, la sentencia proferida por esa Subsección se expidió de conformidad con las normas aplicables, el material probatorio obrante en el expediente y la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, en la que se determinó que no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues, solo

acreditó servicios con vinculación de carácter territorial o nacionalizado un total de 10 años, 3 meses y 14 días, motivo por el cual se confirmó el fallo apelado. 4.4. El Tribunal Administrativo del Tolima (fls.116-118), contestó a través del Magistrado ponente de la providencia cuestionada, quien solicitó declarar improcedente el amparo, por cuanto no se transgredió derecho fundamental alguno de la accionante.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia,

la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso concreto 3.1. Pretende la accionante se deje sin efectos la sentencia del 16 de julio de 20164, por medio de la cual la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado confirmó fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 73001-23-25-000-2013-00529-01, porque supuestamente incurrió en

defecto fáctico y sustantivo, por indebida valoración probatoria y de norma legal. 3.2. Observa la Sala que, tal y como lo expuso en su respuesta la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, no se cumple con el requisito general de procedibilidad de inmediatez, motivo por el cual se procederá a despejar este aspecto. 3.3. Requisito de inmediatez 3.3.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez. Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “[n]o existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”. Por tanto, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional indicó cinco criterios: i) La situación personal del peticionario: Existen casos en los que exigir que la acción de tutela se interponga en determinado período es 4 Copia de esta sentencia aparece a fls.23-31(frente y reverso). desproporcionado. Así sucede, por ejemplo, con personas que se encuentren “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”5. ii) Si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo: Es posible que la vulneración del derecho fundamental inicie en un

momento determinado y se mantenga permanente en el tiempo. En estos eventos, el juez no debe contar el término prudencial a partir del momento en el que la vulneración a los derechos fundamentales empezó, sino que debe tener en cuenta el tiempo que duró la violación. iii) La naturaleza de la vulneración: El juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela tiene un vínculo o relación con la situación que originó la vulneración de derechos fundamentales. iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela”6. Cuando la acción de tutela cuestiona una providencia judicial el estudio del este requisito debe ser aún más riguroso. 5 Sentencia T-158 de 2006. 6 Cfr. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. v) Los efectos de la tutela: Incluso si existe un motivo que justifique la demora, es necesario analizar las consecuencias que se pueden generar sobre derechos de terceros. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la mencionada sentencia de unificaciónaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”7 (Resaltado ajeno al texto citado). 3.3.2. Precisamente, como el análisis de la procedencia de tutela contra

providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 5 de agosto de 20148 sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, en esa providencia también acudió a unas pautas para examinar las excepciones a la regla general, así: “Además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Resaltado fuera de texto) 7 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 8 Radicación No.11001-03-15-000-2012-02201-01, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así las cosas, tanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta Corporación son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo automático, fatal o inexorable. Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de

considerar el lapso de seis meses, deben consultarse los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por esta Corporación. De manera tal que en cada caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio. 3.4. En el caso concreto no se cumple con el requisito de inmediatez, por lo siguiente: La sentencia de segunda instancia, que cuestiona la actora y que supuestamente generó el agravio a los derechos fundamentales cuyo amparo pretende, fue proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 16 de junio de 2016, notificada el 21 de julio de 20169. 9 Así se desprende de la revisión de las actuaciones que aparecen registradas en la página web del Consejo de Estado, link: “http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=73001233300020130052901”. Incluso, de la revisión de la misma página se deriva que el 19 de agosto de 2016, mediante Oficio 4877, se remitió el expediente al Tribunal de origen, esto es, al Tribunal Administrativo del Tolima. La acción de tutela fue radicada el 19 de diciembre de 2017 (fl.1). Significa que entre la notificación de la providencia atacada y la presentación de esta tutela transcurrieron un (1) año y cinco (5) meses. Así las cosas, la solicitud del amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los 6 meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado

como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. Y no existen razones que justifiquen la inactividad del accionante para haberla presentado luego de transcurrido ese término. Además, la situación de la actora no se enmarca en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, referidos en precedencia, que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado. Se anota lo anterior, en tanto que la accionante no es sujeto de especial protección constitucional, ni se halla en estado de vulnerabilidad física o psíquica, o en situación de abandono. Sumado a que está probado que actualmente está recibiendo mesadas por la pensión ordinaria de jubilación que le fue reconocida por el FOMAG (fl.58). 3.5. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente tutela, por no cumplir el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de inmediatez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora ALIX NIDIA MOJICA DE SAAVEDRA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero