CE-11001-03-15-000-2018-00061-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO /

VULNERACIÓN DEL DERECHO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RECONOCIMIENTO DE SANCIÓN MORATORIA EN EL PAGO DE CESANTIAS A DOCENTE La Sala evidencia que en el asunto de la referencia se plantearía un conflicto aparente entre lo dicho por esta Corporación y lo fijado por el Consejo Superior de la Judicatura, en la medida que, como se expondrá más adelante, el Consejo de Estado ha establecido sobre el particular, que el asunto es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Ahora bien, para determinar si se configuró alguno de los defectos invocados, es necesario citar el precedente fijado por el Consejo de Estado y contrastarlo con las circunstancias fácticas del caso de los demandantes. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 27 de marzo de 2007, unificó la posición frente al tema de las acciones procedentes para reclamar judicialmente la sanción por mora en el pago de cesantías. (…) En el mismo sentido, mediante auto del 16 de julio de 2015, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (…) Para la Sala, esa situación dirime el conflicto aparente de criterios, pues se encuadra en los requisitos exigidos por el Consejo de Estado para la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que los demandantes plantean una discusión sobre la legalidad del acto administrativo que denegó la sanción por mora en el pago de cesantías. (…) Es decir, la

negativa de tramitar las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho podría dejarlos sin la posibilidad de ejercer el derecho de acción frente a la sanción por mora en el pago de cesantías y, en consecuencia, vulneraría sus derechos fundamentales. Vale la pena poner de presente que en casos de tutela idénticos, las Secciones Cuarta y Segunda del Consejo de Estado han concluido que se configuró el desconocimiento del precedente judicial, por lo que le asistiría la razón a los demandantes al esbozar que la decisión del Juzgado primero Administrativo de Valledupar incurrió en tal causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.(…) ]E]el auto del 26 de noviembre de 2015, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues el Consejo de Estado ha señalado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que niegan la sanción por mora en el pago de cesantías.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00061-00(AC)

Actor: ALIS ESTHER MORÓN LÓPEZ Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los señores Alis Esther Morón López, Angélica María Gutiérrez Torres, Caro Fabián Álvarez Fragozo, Loyda Rodríguez Jiménez, Nalvis Méndez Olivares y Sevingne Leonor Mejía, contra los autos proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, el 26 de noviembre de 2015, y por el Tribunal Administrativo del Cesar, el 02 de noviembre de 2017, mediante los que se declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por los actores, y se rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto, respectivamente.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto de apoderado judicial, los señores Alis Esther Morón López, Angélica María Gutiérrez Torres, Caro Fabián Álvarez Fragozo, Loyda Rodríguez Jiménez, Nalvis Méndez Olivares y Sevingne Leonor Mejía presentaron acción de tutela y solicitaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: Primera: Sírvase Señores Magistrados Tutelar el derecho Fundamental al Debido Proceso que le ha sido vulnerado a mis poderdantes: Alis Esther

Morón López, Angélica María Gutiérrez Torres, Caro Fabián Álvarez Fragozo, Loyda Rodríguez Jiménez, Nalvis Méndez Olivares, Sevigne

Leonor Mejía, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, quienes profirieron los autos de fecha 26 de noviembre de 2015 y 2 de noviembre de 2017 respectivamente, mediante el cual declara la falta de competencia para conocer de la demanda, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado 20001-33-33-001-2015-00040-01.

Segunda: En consecuencia de lo anterior, Sírvanse Honorables Magistrados revocar los autos de fecha 26 de noviembre de 2015 y 2 de noviembre de 2017, proferidos por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, y el Tribunal Administrativo del Cesar, respectivamente, mediante el cual declara la falta de competencia para conocer la demanda y se rechaza el recurso de apelación interpuesto por improcedente.

Tercera: Sírvanse Honorables Magistrados ordenar al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar continuar con el trámite de la demanda en sede administrativa conforme a los criterios establecidos por el Consejo de Estado en el precedente jurisprudencial.

Cuarta: Sírvanse Honorables Magistrados conminar al despacho demandado para que en futuras ocasiones dé aplicación a disposiciones legales vigentes y al precedente judicial que regule las situaciones jurídicas de su conocimiento.

2. Hechos Del expediente se destaca la siguiente información relevante: 2.1. Los actores laboran como docentes vinculados a la planta de personal del departamento del Cesar. 2.2. Por solicitud presentada, la Secretaría de Educación Departamental del Cesar reconoció y pagó a los demandantes las cesantías parciales

o definitivas requeridas. 2.3. En razón a la extemporaneidad en el pago, los actores presentaron derecho de petición ante la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, con el fin de solicitar el reconocimiento de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, por cuanto la prestación fue pagada luego de los 65 días previstos para tal efecto en dicha normatividad. 2.4. El 1 de diciembre de 2014, y ante el silencio de la autoridad departamental frente al derecho de petición, los demandantes iniciaron acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto que denegó sus peticiones. El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar. 2.5. El 26 de marzo de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar decretó oficiosamente la caducidad de la acción y rechazó la demanda. 2.6. El 6 de abril de 2015, los demandantes presentaron recurso de apelación en el que expusieron los motivos por los que, a su juicio, la decisión del a quo había sido errónea. 2.7. Mediante auto del 01 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo del Cesar revocó el auto proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, al estimar que la acción no había caducado. 2.8. El 26 de noviembre de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, mediante auto, se declaró incompetente para conocer de la acción por falta de jurisdicción, por lo que ordenó remitir el

expediente a la jurisdicción ordinaria laboral. 2.9. El 1 de diciembre de 2015, frente a su inconformidad con la decisión del juzgado, los demandantes interpusieron recurso de apelación. 2.10. Mediante auto del 2 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar rechazó por improcedente el recurso presentado.

3. Argumentos de la tutela 3.1. En el escrito de tutela, los demandantes sostuvieron que las decisiones del Juzgado Primero Administrativo de Valledupar y del Tribunal Administrativo del Cesar incurrieron en defecto fáctico, por cuanto desconocieron el acervo probatorio aportado, que demostró la naturaleza jurídica del acto administrativo cuestionado. 3.2. Además, estimaron que se configuró un defecto sustantivo, pues, a su juicio, la interpretación realizada por las instancias judiciales fue errónea y contraria a derecho, en la medida en que desconocieron los supuestos legales que rigen la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.3. Que, a partir de los autos señalados, se presentó una flagrante inseguridad jurídica respecto a la competencia para conocer de los procesos en los que se pretende el pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1072 de 2006, por pago tardío de cesantías. 3.4. Que el Tribunal Administrativo del Cesar erró al considerar que la competencia para adelantar el asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral, por cuanto en esa jurisdicción se tramitaba el cobro de las cesantías mediante procesos ejecutivos y que, por el contrario,

en el caso en concreto, al pretenderse la nulidad del acto ficto que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, no existía una obligación clara, expresa y exigible que permitiera acudir a un proceso de tal naturaleza. 3.5. Que, en consecuencia, al inaplicar el procedimiento contemplado en la Ley 1072 de 2006, los jueces de instancia incurrieron en desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado y por el mismo Tribunal Administrativo del Cesar, en lo concerniente al deber legal de ejercer control de legalidad sobre las actuaciones de los inferiores funcionales, principalmente cuando resultan violatorias de derechos fundamentales.

4. Intervenciones 4.1. La presidenta del Tribunal Administrativo del Cesar solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, por cuanto la decisión de la Corporación no incurrió en vulneración de garantías fundamentales, en la medida en que el auto que declaró improcedente el recurso de apelación contra la decisión que advirtió la falta de jurisdicción, tuvo en cuenta los presupuestos establecidos jurisprudencial y doctrinariamente para determinar su viabilidad.

Que el recurso interpuesto por los demandantes no cumplió con el requisito de procedencia, en tanto que la decisión objetada no era susceptible de apelación, pues no se encontraba en los casos expresamente establecidos en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, y que atendiendo al principio de taxatividad aplicable en materia de apelación de providencias judiciales, la decisión se ajustó a derecho. 4.2. El titular del Juzgado Primero Administrativo de Valledupar guardó

silencio frente a la acción. 4.3. El representante legal de la Fiduprervisora S.A. solicitó que se declarara improcedente la acción, en la medida en que no existió ninguna vulneración de los derechos fundamentales de los demandantes, por cuanto las autoridades judiciales demandadas actuaron en derecho, conforme a la normativa y jurisprudencia aplicable, y en cumplimiento de su deber legal de ejercer control de legalidad sobre sus actuaciones. 4.4. La asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó que se desvinculara a la entidad, por cuanto carecían de legitimación en la causa por pasiva.

CONSIDERACIONES

1. Tutela contra providencias judiciales A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad 1 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de

los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

2. Problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

En los términos de la solicitud de amparo, el problema jurídico consiste en determinar si el auto del 26 de noviembre de 2015, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, mediante el que se declaró la falta de jurisdicción en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por los actores y se ordenó su remisión a la jurisdicción ordinaria laboral, y el auto

del 02 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el que se rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto frente a la decisión del juzgado, se ajustaron a derecho, o sí por el contrario, incurrieron en los defectos endilgados por los demandantes. Para tal fin, y teniendo en cuenta que los actores cuestionan decisiones judiciales proferidas por dos autoridades distintas, la Sala analizará de manera independiente cada una, a fin de establecer si las providencias cuestionadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Así, la Sala se referirá previamente al desconocimiento del precedente judicial y al defecto sustantivo, y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto.

3. Desconocimiento del precedente judicial Cuando se hace referencia al precedente judicial, se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso.

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que3: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha

sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas4:

I. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció5.

II. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido.

III. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar.

IV. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 3 Sentencia T-158 de 2006. 4 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 5 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del

hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso. Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumentea partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis. También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca).

V. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto6.

VI. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad.

4. Defecto sustantivo El defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea.

Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la

6 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos, que se hacen valer, se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando7: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y

la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. Bajo esos supuestos, la Sala analizará el caso en concreto. 7 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T-189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007.

5. Caso Concreto 5.1. Auto del 26 de noviembre de 2015, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar Lo primero que conviene decir es que, en casos similares, la Sala ha dicho que el precedente obligatorio para las autoridades judiciales que pertenecen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el fijado por el Consejo de Estado, por tratarse del órgano de cierre, que tiene la potestad de fijar la correcta interpretación de las fuentes del derecho para los despachos de esa jurisdicción.

Entonces, corresponde a la Sala analizar si la providencia cuestionada acogió el precedente judicial fijado por el Consejo de Estado, relacionado con la jurisdicción competente para conocer de esa clase de controversias.

En el sub lite, se observa que, en la decisión adoptada el 26 de noviembre de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar sustentó como argumento principal el acatamiento del fallo del 3 de diciembre de 2014, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En dicha ocasión, el Consejo Superior de la Judicatura determinó que los jueces laborales, mediante la acción ejecutiva, son los competentes para conocer de reclamos judiciales asociados a la sanción por mora en el pago de cesantías. En consecuencia, el juzgado estimó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era el mecanismo procedente para reclamar la sanción moratoria, pues el debate no se centraba en el reconocimiento del derecho, dado que ya ha sido conferido por la ley. La Sala evidencia que en el asunto de la referencia se plantearía un conflicto aparente entre lo dicho por esta Corporación y lo fijado por el Consejo Superior de la Judicatura, en la medida que, como se expondrá más adelante, el Consejo de Estado ha establecido sobre el particular, que el asunto es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Ahora bien, para determinar si se configuró alguno de los defectos invocados, es necesario citar el precedente fijado por el Consejo de Estado y contrastarlo con las circunstancias fácticas del caso de los demandantes. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 27 de marzo de 20078, unificó la posición frente al tema de las

acciones procedentes para reclamar judicialmente la sanción por mora en el pago de cesantías, en los siguientes términos: La Ley 244 de 1995, textualmente establece: (…) Conforme al texto de la norma se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así: 5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. 5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. 5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso puede ocurrir variar posibilidades: 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. 8 Radicación número: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ). En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío,

que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica

competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para ‘la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad’. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. (Subrayado fuera de texto). En el mismo sentido, mediante auto del 16 de julio de 20159, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dijo: En este orden de ideas decir que el conocimiento del presente asunto es de la Justicia Ordinaria Laboral con el argumento de que hay un acto administrativo que reconoció las cesantías que junto con la Ley 244 de 1994 conforma un título ejecutivo complejo que se debe ejecutar ante citada jurisdicción, no corresponde a un entendimiento real y efectivo de la jurisdicción y de las competencias señaladas en la ley para conocer y decidir los diferentes asuntos propuestos por los administrados. Entonces, como la administración no acepta la existencia de mora en el pago de las cesantías, y menos reconocerá de manera libre y espontánea la indemnización, el interesado deberá provocar decisión en tal sentido y

para el efecto tiene que solicitar el reconocimiento de la indemnización prevista en la ley para cuando el pago de las cesantías no se hace dentro del plazo allí señalado. (Se destaca). De acuerdo con la información del expediente, se tiene que, ante la falta de certeza sobre el derecho a la indemnización por mora en el pago de cesantías, los señores Alis Esther Morón López, Angélica María Gutiérrez Torres, Caro Fabián Álvarez Fragozo, Loyda Rodríguez Jiménez, Nalvis Méndez Olivares y Sevingne Leonor Mejía, formularon solicitudes ante la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, pero como esa autoridad no se pronunció, fue necesario ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto que denegó sus peticiones. Para la Sala, esa situación dirime el conflicto aparente de criterios, pues se encuadra en los requisitos exigidos por el Consejo de Estado para la procedencia 9 Expediente: 15001-23-33-000-2013-00480-02. de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que los demandantes plantean una discusión sobre la legalidad del acto administrativo que denegó la sanción por mora en el pago de cesantías. En ese sentido, la acción ejecutiva ante los jueces laborales no es procedente en estos casos, porque no existe un acto que reconozca la sanción moratoria ni hay certeza sobre la procedencia de esa sanción. Justamente, al ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actores buscan constituir un título ejecutivo que les permita reclamar la indemnización a la que dicen tener derecho.

Entonces, la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar dejaría a los demandantes sin mecanismo para reclamar la sanción moratoria, puesto que los jueces y tribunales ordinarios laborales, al estudiar asuntos idénticos, han denegado el mandamiento de pago, por falta de título ejecutivo. Es decir,