CE-11001-03-15-000-2018-00069-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es una tercera

instancia / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO

FÁCTICO / INDEBIDA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN EN

PROCESO ORDINARIO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[D]e la lectura de la providencia controvertida, se advierte que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, fundamentó suficientemente su posición para abstenerse de analizar el fondo del asunto ante la falta de una debida sustentación del recurso de apelación. Decisión que no sólo soportó en las normas aplicables al caso concreto (…) sino en el desarrollo jurisprudencial de esta corporación sobre el particular (…) el [actor] se limitó a indicar que la decisión de primera instancia desconoció normas particulares, sin siquiera determinar cuáles normas. Así mismo, expuso que faltó valoración probatoria y de los alegatos, sin especificar las pruebas que no fueron estudiadas o los argumentos que no fueron examinados. Adicionalmente, no puede pasarse por alto que al final del escrito consignó que se reservaba el derecho de complementar la sustentación del recurso ante el superior, lo que permite entrever que la intención del accionante en la acción de la referencia es revivir términos que dejó fenecer, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de tutela sí manifestó los motivos de inconformidad respecto de la sentencia dictada en primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 37 / CÓDIGO GENERAL DEL

PROCESO - ARTÍCULO 322

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00069-00(AC)

Actor: DOUGLAS JAIRO VELÁSQUEZ RODRÍGUEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de los derechos e intereses colectivos El accionante presentó acción popular en contra del municipio de Gachantiva, por la vulneración de los derechos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, el goce del espacio público y el libre tránsito de personas y vehículos, con ocasión de la expedición de la Resolución 105 del 27 de febrero de 2014. El 10 de marzo de 2016 el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja negó las pretensiones de la demanda, debido a que consideró que el procedimiento adelantado por el municipio se ajustó a derecho. El accionante instauró recurso de apelación en contra de la anterior providencia. El 12 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Cuarta de Decisión, confirmó la decisión de primera instancia porque estimó que existió carencia de objeto de la apelación por insuficiente sustentación.

b) Inconformidad Aseguró que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, vulneró su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia e incurrió en defecto sustantivo, al confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que el recurso de apelación no fue debidamente sustentado, sin tener en cuenta que la acción popular es pública y puede ser instaurada por ciudadanos, sin necesidad de abogado, en cuyo caso carece de formas jurídicas. PRETENSIONES Solicitó declarar la configuración del defecto sustantivo por aplicación o interpretación indebida de las normas aplicables al caso concreto. En consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 12 de septiembre de 2017 proferida por la corporación judicial accionada, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Tunja. En su lugar, se le ordene dictar una sentencia de reemplazo, en la cual acceda a las pretensiones de la acción. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Boyacá (ff. 53 y 54) El magistrado del Despacho núm. 1, José Ascención Fernández Osorio, mencionó que la acción de tutela no es una tercera instancia en la cual puedan debatirse nuevamente las pretensiones de la demanda del ordinario. Agregó que no desconoció la normativa aplicable, puesto que el inciso 1º del artículo 37 de la Ley 472 de 1998 remite al Código de Procedimiento Civil en relación con el recurso de apelación, el cual en su artículo 322 dispone que el

recurso debe interponerse y sustentarse brevemente. Expuso que en la providencia controvertida se citó y aplicó la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el deber de sustentar el recurso de apelación en las acciones populares, la cual ha sido reiterada por más de diez años. Añadió que, contrario a lo afirmado por el accionante, no se le impuso una carga argumentativa imposible de cumplir al no ser abogado, ya que lo requerido era señalar las falencias que encontró en la decisión y sustentar sus inconformidades, sin necesidad de tecnicismos o citación de normas. Precisó que el recurso instaurado se limitó a aseverar una falta de valoración de pruebas y de análisis lógico de los alegatos, sin determinar los aspectos concretos. A pesar de lo cual ahora sí expone de forma técnica los motivos por los que estima que debe accederse a sus pretensiones. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5.° del artículo 1.° del Decreto 1983 de 20071, el cual regula que: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura

reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo

2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de

una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el presente

asunto se centra en el análisis del defecto sustantivo. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. 1. ¿La providencia del 12 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, se adoptó con fundamento en las normas aplicables al caso concreto? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) defecto sustantivo y (II) análisis de la posición adoptada por el Tribunal. Veamos:

I. Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos5, la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las

siguientes razones6:

1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance.

3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada.

5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se

adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.

6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales. 5 Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU159 de 2002. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. - Análisis de la decisión adoptada por el Tribunal El señor Douglas Jairo Velásquez solicitó la protección de su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, el cual consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4. Para el efecto, sostuvo que la referida corporación judicial confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Tunja, por no haber sustentado en debida forma el recurso de apelación, sin tener en cuenta que no era dable exigirle las técnicas jurídicas propias de un abogado, puesto que la ley permite acudir a la acción popular por sí mismo.

Pues bien, para resolver la anterior inconformidad es necesario realizar un recuento de las actuaciones efectuadas dentro del proceso cuya providencia se discute. Así, se observa que el aquí accionante instauró acción popular en contra del municipio de Gachantiva, por la vulneración de los derechos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, el goce del espacio público y el

libre tránsito de personas y vehículos, con ocasión de la expedición de la Resolución 105 del 27 de febrero de 2014, a través de la cual fue reducido el ancho de la vía pública de acceso a su propiedad. Luego de agotadas las etapas procesales, el 10 de marzo de 2016 el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja negó las pretensiones de la demanda, debido a que consideró que no se transgredieron los derechos invocados, en tanto el procedimiento adelantado por el municipio se ajustó a derecho. El accionante instauró recurso de apelación en contra de la anterior providencia en los siguientes términos (f. 611): “DOUGLAS JAIRO VELASQUEZ RODEIGUEZ en mi condición de ACTOR POPULAR de la referencia de manera atenta me permito interponer RECURSO DE APELACIÓN a su sentencia de Primera Instancia (sic) de fecha de Marzo (sic) de 2016 encontrándome dentro de la oportunidad procesal a fin de que se revoque en la parte que desconoce las pretensiones de la ACCIÓN POPULAR y en su defecto sean acogidas por el Superior (sic). Fundamento mi recurso entre otros asuntos por el desconocimiento de normas particulares objeto de la ACCIÓN POPULAR. Falta de valoración de la prueba recaudada y del análisis lógico de lois (sic) alegatos debidamente sustentados. Me reservo el derecho de complementar la sustentación del recurso ante el Superior (sic)” El 12 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Decisión núm. 4, confirmó la decisión de primera instancia porque estimó que existió

carencia de objeto de la apelación por insuficiente sustentación. Para fundamentar su tesis, analizó el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 322 del Código General del Proceso y la evolución de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el deber del recurrente en apelación dentro de una acción popular de manifestar las razones de inconformidad, y concluyó (ff. 56-63 del anexo 2): “[…] De la reconstrucción jurisprudencial efectuada en precedencia es posible concluir (i) que es un deber del apelante en las acciones populares sustentar el recurso de alzada propuesto contra la sentencia, con el fin de que el Superior realice el ejercicio de confrontación entre la decisión recurrida y los razonamientos del recurso, y por eso mismo, (ii) la sustentación debe contener breve y concretamente los reparos que se endilgan al fallo, a voces del artículo 322 del CGP. Por ende, la falta de sustentación a la argumentación vaga, abstracta o general tienen como consecuencia la confirmación de la decisión de primer grado, en razón de la carencia de objeto de la apelación […] En el sub lite, el recurso de apelación interpuesto por el actor popular se limita escuetamente a afirmar que el fallo de primera instancia desconoció normas particulares al objeto de la acción popular y que no se habían valorado pruebas ni analizado sus alegaciones, sin que se expresara ningún reparo concreto a la decisión […] En criterio de la Sala, en medios de control como el presente, esto es, de naturaleza pública, el recurso de alzada no requiere un análisis técnico y en extremo detallado de las falencias de la decisión, pero sí que de manera suficiente

y clara se expongan los hechos que no fueron tenidos en cuenta o fueron descontextualizados por el a quo, las pruebas no valoradas o valoradas incorrectamente y/o los razonamientos lógicos o jurídicos que conllevan a cuestionar la sentencia, sin que en ningún caso sea válida la mera manifestación de desacuerdo a las afirmaciones etéreas e insustanciales […]” De la anterior transcripción y de la lectura de la providencia controvertida, se advierte que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, fundamentó suficientemente su posición para abstenerse de analizar el fondo del asunto ante la falta de una debida sustentación del recurso de apelación. Decisión que no sólo soportó en las normas aplicables al caso concreto, como son, el inciso 1º del artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y, por remisión de este, el artículo 322 del Código General del Proceso, sino en el desarrollo jurisprudencial de esta corporación sobre el particular. En relación con el desacuerdo planteado por el accionante, es importante precisar que si bien es cierto la acción popular puede ser interpuesta por toda persona natural que actúe en nombre propio, de conformidad con los artículos 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, también lo es que ello no implica que no se exijan unas formalidades mínimas para poder resolver el problema jurídico presentado en la demanda y las inconformidades señaladas en el recurso de apelación. Ciertamente, para que el juez pueda analizar el proceso en segunda instancia, debe conocer cuáles son los reparos de las partes frente a la sentencia dictada por el a quo. De ese modo, la simple manifestación de inconformidad no es

suficiente para que la autoridad judicial pueda pronunciarse, puesto que es indispensable que aquella conozca en qué consiste la oposición del recurrente. Las afirmaciones anteriores, valga resaltar, han sido iteradas por el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos7, como bien lo sostuvo el Tribunal. Sobre este aspecto, debe aclararse que el juez debe tener en cuenta al estudiar la demanda, los memoriales y/o el recurso de apelación si la acción es presentada por una persona natural sin abogado, con el fin de no exigir el conocimiento que es propio de los profesionales del derecho, en virtud del derecho al acceso a la administración de justicia. Sin embargo, lo anterior no implica que deba encargarse de suplir las cargas procesales de los accionantes, pues aun tratándose de personas que actúen por sí mismos, tienen la obligación de 7 Ver entre otras sentencias: Rad. Núm: 2013-00295-01, Rad. Núm: 2012-00320-02 y Rad. Núm: 2012-0030901 argumentar, sin necesidad de formalidades, las razones por las cuáles no están de acuerdo con la decisión. En el asunto bajo estudio, el señor Velásquez Rodríguez se limitó a indicar que la decisión de primera instancia desconoció normas particulares, sin siquiera determinar cuáles normas. Así mismo, expuso que faltó valoración probatoria y de los alegatos, sin especificar las pruebas que no fueron estudiadas o los argumentos que no fueron examinados. Adicionalmente, no puede pasarse por alto que al final del escrito consignó que se reservaba el derecho de complementar la sustentación del recurso ante el

superior, lo que permite entrever que la intención del accionante en la acción de la referencia es revivir términos que dejó fenecer, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de tutela sí manifestó los motivos de inconformidad respecto de la sentencia dictada en primera instancia. En esa medida, se recuerda que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial de derechos fundamentales de carácter subsidiario, que no puede ser utilizada como una tercera instancia, para presentar nuevos argumentos y subsanar yerros cometidos dentro del proceso ordinario. En consecuencia, se concluye que la providencia del 12 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, se adoptó con fundamento en las normas aplicables al caso concreto. Por lo tanto, se negará el amparo solicitado por el señor Douglas Jairo Velásquez Rodríguez, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm.4, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por el señor Douglas Jairo Velásquez Rodríguez, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm.4, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no

fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS