CE-11001-03-15-000-2018-00069-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / INDEBIDA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR El demandante alegó que la sentencia del 17 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A su juicio, esa providencia omitió decidir de fondo el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 10 de marzo de 2016 e incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 170 de la Ley 1333 de 2008 (…) Como se ve, la parte actora no cumplió la carga de identificar concretamente las razones de inconformidad frente a la sentencia apelada, pues si bien afirmó que se desconocieron «normas particulares» y las pruebas recaudadas en el proceso, lo cierto es que no señaló a que normas o pruebas se refería. Además, la decisión del tribunal tuvo sustento en el precedente fijado por el Consejo de Estado, que, en el caso de las acciones populares, exige que el recurrente sustente de manera clara el recurso de apelación, esto es, que identifique concretamente los yerros que se pudieron cometer en la sentencia de primera instancia. Frente a la sustentación de la apelación contra la providencia de primer grado, el impugnante o recurrente tiene la obligación o la carga procesal de señalar las discrepancias, toda vez que esas discrepancias son las que deberán ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia. La sustentación del recurso de apelación es el medio procesal

previsto para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia de primera instancia y delimita el pronunciamiento de segunda instancia, tal y como lo señala el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable a los procesos de acción popular por remisión expresa del artículo 37 de la Ley 472 de

1998. Por consiguiente, si en el recurso de apelación no existen razones de discrepancia o esas razones no guardan congruencia con lo decidido en primera instancia, ocurre que el recurso carecerá de objeto y no podrá resolverse (…) En ese contexto, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 37 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 328

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00069-01(AC)

Actor: DOUGLAS JAIRO VELÁSQUEZ RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por Douglas Jairo Velásquez Rodríguez contra la sentencia del 15 de febrero de 2018, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones

Por intermedio de apoderado judicial, Douglas Jairo Velásquez Rodríguez interpuso tutela contra la sentencia del 12 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la acción popular que promovió contra el municipio de Gachantivá (Boyacá). En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

1. DECLARAR que está probada la CAUSAL ESPECÍFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA impetrada contra las sentencias acusadas por concurrir en ellas defecto sustantivo atribuible a una aplicación o interpretación indebida de las normas aplicables al caso que tuvo la virtualidad de vulnerar los derechos fundamentales invocados por el accionante.

2. DECLARAR sin valor y efecto la sentencia de segunda instancia de fecha 12 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia de fecha 10 de marzo de 2016, proferida por el JUZGADO TRECE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA, dentro del radicado No. 15001333301320150004201.

3. Dictar las sentencias de reemplazo, que en derecho correspondan por parte del Juez Constitucional de tutela, esto es, ACOGER LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR; o en su defecto, otorgar un término de 20 días al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, para que bajo el imperio de las consideraciones del juez de tutela entren a dictar sentencia conforme con los cánones de exigibilidad que

garanticen los derechos fundamentales declarados como vulnerados1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. Douglas Jairo Velásquez Rodríguez promovió acción popular contra el municipio de Gachantivá (Boyacá), pues, a su juicio, vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, y al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. En concreto, el actor pidió la restitución de una vía pública, que, en su criterio, fue indebidamente ocupada por Gloria Melba Ayala de Flórez y Fabio Flórez Amaya. 2.2. El Juzgado Trece Administrativo de Tunja, por sentencia del 10 de marzo de 2016, denegó las pretensiones de la acción popular, toda vez que no había ocupación de vía pública, en tanto, contra lo alegado por el demandante, la vía no tenía un ancho de 5 metros, sino 1,95 metros. 1 Folio 12 (vuelto). 2.3. El señor Douglas Jairo Velásquez Rodríguez apeló la sentencia del 10 de marzo de 2016. 2.4. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2017, confirmó la decisión de primera instancia, toda vez que la parte actora no sustentó en debida forma el recurso de apelación.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La parte demandante, preliminarmente, dijo que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, manifestó que el tribunal demandado incurrió

en «error de interpretación del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, en relación con la solicitud de aplicación del artículo 170 de Ley 1333 de 2008, vigente para la época de los hechos […]»2. Que, de haberse aplicado en debida forma esas normas, se habría advertido la ilegalidad de la reducción de la vía que conduce al predio del señor Velásquez Rodríguez. 3.3. Alegó que solo cuenta con la acción de tutela para defenderse a esa ocupación ilegal. Que la reducción de la vía tiene sustento en «razones arbitrarias que implementó la administración municipal, en perjuicio de quien de manera respetuosa ha requerido la intervención de la autoridad de policía y la autoridad judicial»3. 3.4. Adujo que no podía exigirse técnica en la interposición del recurso de apelación contra la sentencia del 10 de marzo de 2016, toda vez que el señor Velásquez Rodríguez no es abogado. 3.5. Dijo que fue vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, porque no 2 Folio 2 (vuelto). 3 Folios 2 (vuelto) y 3. fue debidamente resuelta la segunda instancia del proceso de acción popular.

4. Intervenciones 4.1. Tribunal Administrativo de Boyacá El tribunal demandado se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En ese sentido, explicó que, según el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el recurso de apelación en los procesos de acción popular se interpone en la forma y en la oportunidad señalada en el Código General del Proceso.

Manifestó que el artículo 322 del Código General del Proceso señala que el

recurso de apelación debe interponerse y sustentarse brevemente en los tres días siguientes a la notificación de la providencia impugnada. Puso de presente que el Consejo de Estado ha señalado que en los procesos de acción popular el recurso de apelación debe sustentarse y que no basta la afirmación genérica de estar en desacuerdo con la decisión de primera instancia. Explicó que, sin embargo, al interponer el recurso de apelación, la parte actora no dio cuenta de razones concretas de inconformidad frente a la sentencia del 10 de marzo de 2016, dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Tunja. Alegó que no fue impuesta una exigencia técnica especial al actor, toda vez que en la interposición del recurso de apelación no es necesario acudir a un análisis detallado sobre las falencias de la decisión de primera instancia. 4.2. Municipio de Gachantivá El municipio de Gachantivá no intervino, pese a que se le notificó el auto admisorio de la demanda de tutela4. 4 Folios 30 (vuelto) y 32 (vuelto). 4.3. Gloria Melba Ayala La señora Gloria Melba Ayala alegó que el actor ha abusado del derecho, puesto que interpuso varias acciones dirigidas a ampliar injustificadamente la vía de acceso a un predio de su propiedad. Que, en efecto, interpuso querella para restitución de vía pública, tutela ante al Juzgado Promiscuo Municipal de Gachantivá y la acción popular que concluyó con la sentencia del 12 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

Manifestó que la parte actora pretende corregir las falencias argumentativas cometidas en el recurso de apelación propuesto en el proceso de acción popular. Adujo que la tutela no cumplió el requisito de inmediatez, puesto que fue interpuesta más de cuatro meses después de expedida la sentencia del 12 de septiembre de 2017. Que «2 meses hubiera sido tiempo máximo suficiente para impetrar la acción de tutela, máxime teniendo en cuenta que la causal de vía de hecho es una solo mal llamada error sustancial y que va encaminada única y exclusivamente a la negativa de concesión de un recurso de apelación, sin que deban debatirse o analizarse cuestiones de fondo relacionadas con la acción popular»5. Aseguró que el demandante pretende acceder a una servidumbre vehicular que jamás ha existido y que lo procedente es que pague por el terreno que identifica como vía pública.

5. Sentencia impugnada La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por sentencia del 15 de febrero de 2018, denegó la tutela. 5 Folio 58.

El a quo desestimó el defecto sustantivo, toda vez que, en su criterio, la decisión de no estudiar el recurso de apelación fue debidamente justificada. Que el tribunal demandado estudio las normas que regulan el recurso de apelación en los procesos de acción popular (artículos 37 de la Ley 472 de 1998 y 322 del Código General del Proceso) y encontró que ese recurso debe ser suficientemente sustentado. Dijo que, de hecho, el precedente fijado por el Consejo de Estado señala que los

recursos de apelación interpuestos en procesos de acción popular deben identificar las razones de inconformidad y que no es suficiente la mera manifestación de inconformidad. Dijo que el recurso de apelación formulado por la parte actora no cumplió con el mínimo de sustentación, pues no indicó las «normas particulares» que supuestamente fueron desconocidas. Que ese recurso también manifestó una falta de valoración probatoria, pero no identificó las pruebas supuestamente desconocidas. Sostuvo que la intención del actor es revivir la oportunidad para apelar, pues lo cierto es que no sustentó ese recurso. Que así se evidencia del escrito de apelación, toda vez que indicó que se reservaba el derecho para sustentar, pero no lo hizo.

6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia del 15 de febrero de 2018. En ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela, en cuanto al desconocimiento de la prohibición de reducción de vías públicas y la imposibilidad de exigir que el señor Velásquez Rodríguez sustentara de manera técnica la apelación, por no ser abogado.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad

con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha

establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»8. 6 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

2. Problema jurídico y solución del caso 2.1. El demandante alegó que la sentencia del 17 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A su juicio, esa providencia omitió decidir de fondo el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 10 de marzo de 2016 e incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 170 de la Ley 1333 de 2008. 2.2. En ese contexto, corresponde a la Sala decidir si la decisión de no resolver de fondo el recurso de apelación vulneró los derechos fundamentales invocados por el señor Velásquez Rodríguez. 2.3. En la sentencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Boyacá señaló que el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 prevé que el recurso de apelación procede contra la decisión de primera instancia del proceso de acción popular y que debe ser interpuesto en la forma y oportunidad indicada en el Código General del

Proceso. Seguidamente, el tribunal demandado citó los artículos 322 y 352 del Código General del Proceso y encontró que la sustentación del recurso de apelación se entiende cumplida cuando el recurrente expone de manera breve y concreta los motivos de inconformidad. Asimismo, puso de presente que el Consejo de Estado

ha estimado que en los procesos de acción popular el recurso de apelación debe sustentarse y que para ese fin no basta con argumentaciones vagas o indefinidas. En ese contexto, el tribunal revisó el recurso de apelación presentado por el señor Velásquez Rodríguez y concluyó lo siguiente: En el sub lite, el recurso de apelación interpuesto por el actor popular se limita escuetamente a afirmar que el fallo de primera instancia desconoció normas particulares al objeto de la acción popular y que no se habían valorado pruebas ni analizado sus alegaciones, sin que se expresara ningún reparo concreto a la decisión. Al respecto, conforme fue dilucidado después de relatar la línea jurisprudencial que el Consejo de Estado mantiene desde hace más de una década sobre el deber de sustentación del recurso de apelación presentado contra sentencias dictadas en acciones populares, el escrito de la apelación debe expresar de forma concreta y breve los argumentos con los que el recurrente estima que la providencia fue desacertada, para efectos de que el 8 SU-573 de 2017. superior se centre en su estudio. En criterio de la Sala, en medios de control como el presente, esto es, de naturaleza pública, el recurso de alzada no requiere un análisis técnico y extremo detallado de las falencias de la decisión, pero sí que de manera suficiente y clara se expongan los hechos que no fueron tenidos en cuenta o fueron descontextualizados por el a quo, las pruebas no valoradas o valoradas incorrectamente y/o los razonamientos lógicos o jurídicos que conllevan a cuestionar la sentencia, sin que en ningún

caso sea válida la mera manifestación de desacuerdo o las afirmaciones etéreas e insustanciales. Llevado lo anterior al presente proceso, se observa que en realidad no fue propuesto ningún reparo concreto contra la sentencia de primera instancia, sino que se hizo alusión a la falta de valoración de pruebas y alegatos obrantes en el plenario, lo cual de ninguna manera informa acerca de las falencias que el recurrente encuentra en la decisión y que, por su trascendencia, dan lugar a que la misma sea revocada. En concreto, el tribunal concluyó que no fue debidamente sustentado el recurso de apelación presentado por el señor Velásquez Rodríguez, pues, en el escrito respectivo, no dio cuenta de las inconformidades concretas frente a los argumentos utilizados por el juzgado de primera instancia para denegar las pretensiones de la demanda de acción popular. 2.4. A juicio de la Sala, la decisión del tribunal demandado fue razonable, pues, en efecto, el demandante no cuestionó de manera concreta y clara las razones por las que el juzgado de primera instancia denegó las pretensiones. Así se advierte de la simple transcripción del recurso de apelación presentado por el señor Velásquez Rodríguez: DOUGLAS JAIRO VELÁSQUEZ RODRÍGUEZ en mi condición de ACTOR POPULAR de la referencia de manera atenta me permito interponer RECURSO DE APELACIÓN a su sentencia de primera instancia de fecha de marzo de 2016 (sic) encontrándome dentro de la oportunidad procesal a fin de que se revoque en la parte que desconoce las pretensiones de la

ACCIÓN POPULAR y en su defecto sean acogidas por el superior. Fundamento mi recurso entre otros asuntos por el desconocimiento de normas particulares al objeto de la ACCIÓN POPULAR. Falta de valoración de la prueba recaudada y del análisis lógico de los alegatos debidamente sustentados. Me reservo el derecho de complementar la sustentación del recurso ante el Superior. Como se ve, la parte actora no cumplió la carga de identificar concretamente las razones de inconformidad frente a la sentencia apelada, pues si bien afirmó que se desconocieron «normas particulares» y las pruebas recaudadas en el proceso, lo cierto es que no señaló a que normas o pruebas se refería. 2.5. Además, la decisión del tribunal tuvo sustento en el precedente fijado por el Consejo de Estado, que, en el caso de las acciones populares, exige que el recurrente sustente de manera clara el recurso de apelación, esto es, que identifique concretamente los yerros que se pudieron cometer en la sentencia de primera instancia. Frente a la sustentación de la apelación contra la providencia de primer grado, el impugnante o recurrente tiene la obligación o la carga procesal de señalar las discrepancias, toda vez que esas discrepancias son las que deberán ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia. La sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia de primera instancia y delimita el pronunciamiento de segunda instancia, tal y como lo señala el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable a los procesos de acción popular

por remisión expresa del artículo 37 de la Ley 472 de 1998. Por consiguiente, si en el recurso de apelación no existen razones de discrepancia o esas razones no guardan congruencia con lo decidido en primera instancia, ocurre que el recurso carecerá de objeto y no podrá resolverse. 2.6. Por último, en atención al alegato formulado por la señora Gloria Melba Ayala, la Sala advierte que la tutela sí cumplió el requisito de inmediatez, puesto que fue presentada en los seis meses siguientes a la notificación a la sentencia cuestionada. En efecto, la sentencia objeto de tutela fue notificada el 14 de septiembre de 2017 y la tutela fue presentada el 11 de enero de 2018. Debe decirse que la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, estableció que, como regla general, la tutela contra providencia judicial debe promoverse en los seis meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia cuestionada. De hecho, ese límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional. En ese contexto, la Sala confirmará la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ