CE-11001-03-15-000-2018-00104-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la acción de tutela interpuesta en contra de la providencia judicial nueve (9) meses después de su notificación, si el accionante aduce únicamente como justificación de la demora que es una persona en estado de discapacidad y que, adicionalmente, la vulneración a sus derechos fundamentales persiste en el tiempo pues se ha afectado su mínimo vital y el derecho al trabajo? (…) [P]ara la Sala, las circunstancias alegadas por el accionante (…) no explica la razón de ser de la inactividad procesal, ni ponen de presente un suceso de fuerza mayor o caso fortuito que lo haya imposibilitado para desplegar una carga mínima de diligencia respecto de los intereses que le asisten, máxime si la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales se ha configurado desde hace más de nueve (9) meses.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00104-01(AC)

Actor: PEDRO NEL HUERTAS DÍAZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por el señor Pedro Nel

Huertas Díaz contra la sentencia de tutela del 22 de febrero de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Pedro Nel Huertas Díaz solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima al proferir la providencia del 24 de febrero de 20171, mediante la cual confirmó la sentencia proferida el 16 de octubre de 20152 por parte del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión Oral del Circuito con funciones mixtas de

1 Folios 293 a 301 del anexo No. 1 del expediente. 2 Folios 236 a 246 del anexo No. 1 del expediente. Armenia, que negó las pretensiones elevadas en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el municipio de Ibagué y la Gestora Urbana de Ibagué, radicado bajo el número 73-001-33-31-007-2011-00285-00. De la lectura del escrito de tutela se observa que el accionante no señala expresamente cuál es el defecto alegado, lo que constituye una carga de procedibilidad, de conformidad con lo dicho reiteradamente por la Corte Constitucional3. Sin embargo, como quiera que la acción se encuentra en etapa de impugnación, y de conformidad con lo pedido, la Sala deduce que el actor acusa la sentencia de defecto fáctico al omitir la valoración de las fotografías aportadas al proceso, pues, a su juicio, no fueron estudiadas en conjunto con los testimonios practicados durante la etapa probatoria, lo cual era determinante para establecer la

responsabilidad de la administración en los perjuicios ocasionados al demandante con ocasión de la pérdida de los elementos de trabajo que se encontraban en la caseta donde ejercía su actividad económica y que se ordenó reubicar por parte de las autoridades municipales. Con posterioridad, mediante escrito radicado el 26 de enero de 2018, el señor Pedro Nel Huertas Díaz amplió los argumentos de la acción de tutela, en el sentido de señalar que no se presenta dentro del término de seis (6) meses que por regla general se aplica a casos similares, ya que es una persona en estado de discapacidad a la cual se le ha visto afectado su mínimo vital, su derecho al trabajo y su vida en relación, por lo que la vulneración se mantiene en el tiempo.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN La presente acción de tutela fue admitida mediante auto de 18 de enero de 20184, en el que se ordenó notificar a los Magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, así como comunicar del trámite procesal al Alcalde de Ibagué y al gerente de la

Gestora Urbana de Ibagué. II.1. El Tribunal Administrativo del Tolima presentó informe5 mediante el cual solicita se declare la improcedencia de la acción de tutela, en la medida que no se 3 Sobre “requisitos generales de procedencia” y “criterios específicos de procedibilidad” de la acción de tutela contra providencias judiciales, se puede consultar las siguientes sentencias: C-590 de 2005, T-030 de 2011, T-267 de 2013 y T-426 de 2014, entre otras.

4 Folio 36 de este cuaderno. 5 Folios 43 y 44 de este cuaderno. cumple con el principio de inmediatez, pues han transcurrido más de seis (6) meses desde que quedó en firme la providencia que es objeto de cuestionamiento. Adicionalmente, manifiesta que la decisión adoptada se ajustó en todo momento a lo acreditado en el expediente; que en relación con la actuación de la administración frente a la decisión de reubicar la caseta que ocupaba el actor, obran pruebas que confirman que medió una acción constitucional que ordenó su reubicación y actas en las que se evidencia que se le otorgó al accionante la posibilidad de indicar un sitio para la reubicación de su caseta; y que del análisis probatorio se concluyó que el accionante denunció la destrucción de la caseta de su propiedad y unos días después aceptó la reubicación de la misma, conducta que resultó sospechosa y contraria al principio de buena fe. De otra parte, señala que aunque el proceso gira en torno a una reclamación presentada por un discapacitado, no se evidencia que hubiese algún tipo de discriminación en relación con tal condición. II.2. El 31 de enero de 2018 el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué remitió en calidad de préstamo el expediente 73001-33-31-007-201100285-006 y rindió informe7, en el que se limitó a señalar que como la decisión que se cuestiona es proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima se abstiene de efectuar cualquier tipo de consideración jurídica.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

La Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por cuanto entre la ejecutoria de la providencia que resolvió el recurso de apelación y la interposición de la acción de tutela transcurrieron más de nueve (9) meses, sin que se justificara la inactividad del accionante. Señala que la simple manifestación del tutelante sobre su condición de discapacidad no constituye razón suficiente que le impida el despliegue de las actividades para la defensa de sus derechos, además de no estar demostrado que se encuentre en alguna de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han acogido para justificar la presentación de la solicitud por fuera de un plazo de seis (6) meses. 6 Folio 84 de este cuaderno. 7 Folios 87 y 88 de este cuaderno.

IV. IMPUGNACIÓN A juicio del actor, el actuar de la Sección Quinta del Consejo de Estado resulta inconstitucional, pues está estableciendo un término de caducidad para ejercer la acción de tutela, lo cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional. Señala que si bien por regla general cuando la acción constitucional es contra providencia judicial el término para interponerse es de seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que se cuestiona, no es menos cierto que el accionante requiere de especial protección constitucional, pues es una persona adulta mayor en situación de discapacidad, que fue despojada injustificadamente de su trabajo y que ha tenido que recurrir a caridad de terceros para cubrir sus necesidades básicas, circunstancias que justifican el trascurrir del tiempo para la interposición de la

presente acción. Asimismo, manifiesta que por no contar con recursos económicos fue difícil lograr que un profesional del derecho lo representara en el trámite judicial8.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

5.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, y en virtud del numeral 6º del artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2. HECHOS 5.2.1 El señor Pedro Nel Huertas Díaz es una persona con discapacidad que ejercía su actividad de zapatería y cerrajería en una caseta de su propiedad frente a la Tribuna Nororiental del Estadio Manuel Murillo Toro de la ciudad de Ibagué; sin embargo, debido al proceso de mejoramiento urbanístico de la zona por parte de las autoridades locales, se le informó que sería reubicado. 8 Folios 105 a 110 de este cuaderno. 5.2.2. Ante la falta de reubicación, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2009, el Juez Quinto Municipal de Ibagué concede el amparo de tutela solicitado por el señor Pedro Nel Huertas Díaz y, en consecuencia, ordena a la Alcaldía Municipal de Ibagué y a la Gestora Urbana de Ibagué que procedan a la reubicación de la caseta

de propiedad del señor Huertas en un sitio nuevo donde pueda ejercer su oficio de reparación de calzado o zapatería9. 5.2.3. El 21 de septiembre de 2009 se suscribió acta entre el accionante y el arquitecto Javier Ricardo Angel Villaba, Jefe Proceso Inmobiliario de la Gestora Urbana de Ibagué, en la que este último le manifestó el interés de iniciar el proceso de reubicación y la posibilidad de que escogiera el sitio para el traslado, previa solicitud ante planeación municipal de la viabilidad para la ubicación de su actividad comercial10. 5.2.4. El 22 de septiembre de 2009 se suscribió nuevamente acta entre las partes, en la que consta que el señor Huertas manifiesta que quiere ser reubicado en el “anden del YEP sobre la avenida Jordan”; sin embargo, se le informa que no es posible tal ubicación, en atención a que existe una acción popular en contra del municipio que impide la reubicación de cualquier tipo de módulo en esa zona. No obstante, se le ofrece ubicarlo en “el andén existente en el Estadio Manuel Murillo Toro al lado de la cancha Marte”, frente a lo cual el señor Huertas solicita un día adicional para la búsqueda del sitio donde quiere ser reubicado11. 5.2.5. El 21 de octubre de 2009 el señor Pedro Nel Huertas Díaz formula denuncia penal ante la Fiscalía de Ibagué por la destrucción de su caseta y la pérdida de los elementos de trabajo que allí se encontraban, ubicada dentro del cerramiento del sector que se realizó por el municipio de Ibagué para llevar a cabo unas obras

públicas12. 5.2.6. El 26 de octubre de 2009 se suscribió entre el señor Huertas y el arquitecto de la Gestora Urbana de Ibagué acta de aceptación de la reubicación de la caseta en “el andén que queda al frente de la cancha Marte”13. 9 Folios 9 a 13 del anexo No. 1 del expediente. 10 Folio 15 del anexo No. 1 del expediente. 11 Folio 16 del anexo No. 1 del expediente. 12 Folios 19 a 21 del anexo No. 1 del expediente. 13 Folios 17 y 18 del anexo No. 1 del expediente. 5.2.7. El 7 de junio de 2011 el señor Pedro Nel Huertas Díaz, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de reparación directa en contra del Municipio de Ibagué y la Gestora Urbana de Ibagué, con el objeto de que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios que a su juicio le causaron con ocasión de destrucción de la caseta donde ejercía su actividad económica de reparación de calzado y cerrajería, así como de la herramienta de trabajo que en ella se encontraba. 5.2.8. En primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión Oral del Circuito con funciones mixtas de Armenia, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostró que el daño causado al actor fuera atribuible a las entidades demandadas, decisión que fue apelada por el apoderado del demandante14.

5.2.9. Mediante sentencia de 24 de febrero de 2017 el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó en su integridad el fallo impugnado. 5.2.10. Con el fin de notificar el contenido de la anterior providencia, el 2 de marzo de 2017 se fijó edicto en el Tribunal Administrativo del Tolima por el término de tres (3) días15. 5.2.11. El actor por intermedio de apoderado interpuso la acción de tutela el día 19 de diciembre de 2017. 5.3. PROBLEMA JURÍDICO Para resolver la presente acción, la Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la acción de tutela interpuesta en contra de la providencia judicial nueve (9) meses después de su notificación, si el accionante aduce únicamente como justificación de la demora que es una persona en estado de discapacidad y que, adicionalmente, la vulneración a sus derechos fundamentales persiste en el tiempo pues se ha afectado su mínimo vital y el derecho al trabajo?

5.4. ANÁLISIS DE LA SALA

14 Folios 253 a 256 del anexo No. 1 del expediente. 15 Folio 302 del anexo No. del expediente. 5.5.1. El requisito de la inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional ha considerado que, como la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del solicitante, aunque no se encuentra sujeto a un término de caducidad, debe ser formulada en un plazo razonable y proporcionado, contado a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración de tales derechos, pues aceptar lo contrario,

desvirtuaría el carácter excepcional de la acción de tutela. La razonabilidad del plazo debe ser valorada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: (I) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; y iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición16. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 201417, en lo concerniente a la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en los casos que se controvierten providencias judiciales, consideró que dicho requisito, por regla general, se debe tener por cumplido cuando la acción se interpone dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se pretende controvertir. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. Este plazo, en todo caso, es indicativo, por lo que deberá ser analizado en cada caso particular, teniendo en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante.

Adicionalmente, la Corte Constitucional18 ha establecido dos eventos en los que se podrá valorar la admisibilidad de una acción de tutela presentada luego de que 16 Sentencias T-648 de 2003, T-322 de 2008, T-581 de 2012, entre otras. 17Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de

2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Sentencias T-584 de 2011, SU-499 de 2016 entre otras. hubiese transcurrido un largo periodo de tiempo respecto de la vulneración o amenaza de derechos, a saber: “[…] (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.”19 5.5.2. Incumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto En el caso sub examine el actor controvierte la providencia del 24 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual se confirma el fallo del 16 de octubre de 2015 del Juzgado Tercero Administrativco

Oral de Descongestión con funciones Mixtas del Circuito de Armenia en el trámite de un proceso de reparación directa identificado con número de radicación 73001 33 31 007 2011 00285 00, providencias mediante las cuales se negó las pretensiones de la demanda formulada por aquél contra el municipio de Ibagué y la Gestora Urbana de Ibagué. La providencia del Tribunal fue notificada por edicto fijado el 2 de marzo de 2017, desfijado el día 7 del mismo mes y año, quedando ejecutoriada el 10 de marzo de 201720. Por su parte, la actora promovió la acción de amparo de la referencia el 19 de diciembre de 2017, habiendo dejado transcurrir un lapso mayor a nueve (9) meses desde la notificación y ejecutoria de la providencia que negó las pretensiones de la demandada, término que no se estima razonable ni proporcional para solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados con ocasión de la providencia judicial censurada. A lo anterior, debe agregarse que no existe, o al menos no se prueba en esta actuación, la existencia de un motivo que haya impedido a la accionante acudir 19 Sentencia T-584 de 2011. 20 Folios 302 del anexo No. 1 del expediente. oportunamente ante el juez constitucional, sin que resulten válidas las justificaciones que expone. En efecto, el impugnante atribuye a su condición de discapacidad la imposibilidad de acudir al juez constitucional en un menor tiempo, además de considerar que la vulneración a sus derechos es de carácter permanente y actual, pues se ha afectado su mínimo vital, su derecho al trabajo y su vida en relación. Asimismo,

manifiesta que por no contar con recursos económicos fue difícil lograr que un profesional del derecho lo representara en el trámite judicial. Al respecto, es preciso señalar que la Sala no ignora que en este caso el accionante es una persona con una discapacidad física, que tiene la calidad de sujeto de especial protección, la que, eventualmente, justificaría una especial consideración. Sin embargo, no se logró demostrar cómo dicha condición resultó determinante para justificar su inactividad durante nueve (9) meses, pues únicamente describe en qué consiste su limitación física (utiliza muletas para movilizarse), pero de manera alguna explica el alcance o gravedad de su incapacidad ni de qué manera ésta le impidió el acceso a la administración de justicia. Así las cosas, si bien es deber del juez constitucional, cuando medie una condición especial del accionante, en este caso, una discapacidad física, analizar la posible admisión de una acción de tutela presentada luego de que hubiese transcurrido un largo periodo de tiempo respecto de la vulneración o amenaza de sus derechos, dicha obligación requiere que en cada caso concreto se evalúe este requisito, con el fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela, más aun cuando se formula contra una providencia judicial, evento en el que se encuentra de por medio el valor de la cosa juzgada y la seguridad jurídica. De otro lado, indica que la vulneración a sus derechos es de carácter permanente y actual en el tiempo, pues se ha afectado su mínimo vital, su derecho al trabajo y su vida en relación. Sin embargo, para la Sala, la vulneración alegada no tiene el carácter de permanente, ya que la sentencia atacada consolidó una situación

jurídica desde el momento de su ejecutoria, por lo que lo dispuesto en ella, con efectos de cosa juzgada, genera una situación en firme que impide un nuevo debate sobre el mismo asunto. Además, el concepto de vulneración permanente se contrae a los casos en que, tratándose del reconocimiento de prestaciones periódicas, estás no son recibidas por el peticionario en dicha forma, produciendo una afectación continua en el tiempo a sus derechos fundamentales21, situación que lógicamente no corresponde a la invocada en este asunto, en donde la supuesta violación de los derechos del actor radica en la expedición de una providencia judicial el 24 de febrero de 2017 por parte del Tribunal Administrativo del Tolima. De otra parte, el accionante indica que al no contar con recursos económicos fue difícil lograr que un profesional del derecho lo representara en el trámite judicial, argumento éste que no es de recibo para la Sala, como quiera que el actor podía acudir directamente ante la jurisdicción constitucional actuando en nombre propio, sin necesidad de contar con la representación de un abogado; o incluso, podía valerse de figuras contempladas por la ley, como la personería municipal o los consultorios jurídicos de universidades, para que lo asistieran de manera gratuita en la asesoría o representación de sus intereses. Así las cosas, para la Sala, las circunstancias alegadas por el accionante no pueden ser tenidas como justificación suficiente frente a la mora para incoar la presente acción de tutela, pues no explica la razón de ser de la inactividad procesal, ni ponen de presente un suceso de fuerza mayor o caso fortuito que lo

haya imposibilitado para desplegar una carga mínima de diligencia respecto de los intereses que le asisten, máxime si la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales se ha configurado desde hace más de nueve (9) meses. En este contexto, no hay razón que justifique el hecho de haber presentado la acción de amparo por fuera de un término razonable, y por consiguiente, ante el incumplimiento del requisito general de procedibilidad examinado, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela objeto de examen. 21 Sobre la vulneración de carácter permanente se puede consultar: Sentencia ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018), radicado No. 11001-03-15-000-2017-02641-01(AC), Actor: Elvira Elena Carroll Carrasquilla, C.P. María Elizabeth García González. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS