CE-11001-03-15-000-2018-00116-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE REVISIÓN - Mecanismo idóneo para cuestionar las decisiones judiciales en las que se hayan reconocido pensiones con abuso del derecho En el presente caso se evidencia que la acción no se cumple con el requisito general de inmediatez, toda vez que la acción de tutela se interpuso más de un año después de quedar en firme la sentencia de segunda instancia. Sin embargo, la UGPP en la solicitud de amparo aduce que la razón para acudir a la fecha a la solicitud de amparo es que la violación persiste en el tiempo, es continua y actual toda vez que conlleva un pago periódico. Al respecto la Sala considera necesario indicar que mediante sentencia SU - 427 de 2016, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en el sentido de determinar la procedencia de las acciones de tutela promovidas por la UGPP en contra de diversas autoridades judiciales, en la cual se alegaba vulneración al debido proceso, en los procesos en los que en su momento hacia parte CAJANAL y en los que no se agotaron los recursos ordinarios y extraordinarios disponibles (…) En el caso concreto, la actora no aportó elementos de juicio con los cuales se pueda evidenciar un abuso del derecho por parte de la autoridad judicial accionada, por el contrario, acorde con el estudio realizado dentro del proceso ordinario, se advierte que la orden de

reliquidación de la pensión dada por las autoridades judiciales demandadas, no es desproporcionada y es coherente con la situación estudiada. Lo anterior, impide hacer un pronunciamiento de fondo frente al caso, en la medida en que la UGPP cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión de vejez de [R] y no se evidencia un abuso del derecho en la sentencia acusada. En la medida en que no se cumplen los presupuestos previstos por la Corte Constitucional para entrar a estudiar de fondo la presente acción de tutela, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo toda vez que la accionante cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz para materializar su pretensión.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00116-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado judicial, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Ibagué de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP ejerció acción de tutela contra la citada autoridad, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primero. Conforme a lo anterior solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la seguridad social.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a. Dejar sin efectos los fallos proferidos por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL DESCONGETSIÓN DE IBAGUÉ el 21 de abril de 2015, confirmado parcialmente y modificado en segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, dentro del proceso contencioso administrativo No. 73001333300920130068102, promovido por el señor ABRAHAM

ISAAC RODRÍGUEZ GAVILAR contra la UGPP.

b. Se sirva ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, dictar nueva sentencia ajustada a derecho disponiendo reliquidar la pensión de vejez del señor ABRAHAM ISAAC RODRÍGUEZ GAVILAR, teniendo en cuenta ÚNICAMENTE los

factores salariales de la Ley 62 de 1985.”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: Mediante Resolución N° 44301 de 20 de diciembre de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL reconoció la pensión de vejez a favor del señor Abraham Isaac Rodríguez Gavilar, quien laboró durante el último año de servicios

como Cadenero IV en el Fondo Nacional de Caminos Vecinales. El señor Rodríguez Gavillar solicitó a CAJANAL la reliquidación de su mesada y mediante Auto 113619 de 1º de octubre de 2012 se negó dicha solicitud. El 7 de mayo de 2012 nuevamente el señor Rodríguez Gavillar solicitó la reliquidación de su pensión y la UGPP mediante Resolución RDP009357 del 14 de septiembre de 2012 negó esa solicitud. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, el cual se resolvió mediante Resolución RDP012520 del 22 de octubre de 2012, en la que se confirmó en todos sus apartes la resolución recurrida. Por lo anterior, el señor Rodríguez Gavilar promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos referidos y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, teniendo en cuenta la variación del IPC y los intereses de mora. El proceso le correspondió por competencia al Juzgado Tercero Administrativo en Descongestión de Ibagué, que en sentencia de 21 de abril de 2015, accedió a las

pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó reliquidar la pensión teniendo en cuenta el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima, que en sentencia de 20 de junio de 2016, confirmó parcialmente la providencia apelada. Argumentos de la tutela A juicio de la parte actora, la anterior decisión constituye abuso del derecho, porque se hizo interpretación errónea de la norma que rige el caso, pues tomar el IBL para la pensión del señor Abraham Isaac Rodríguez Gavilar, en los términos descritos por la autoridad judicial, conduciría a un detrimento del erario constituyendo un impacto fiscal. Que se incurrió en defecto sustantivo, al omitir que los únicos factores a tener en cuenta en la reliquidación pensional son únicamente lo señalados en la Ley 62 de 1985. Trámite Previo Mediante auto de 5 de febrero de 2018, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y, a la señora María Eugenia García de Rodríguez (como esposa del señor Abraham Isaac Rodríguez Gavilar quien ya falleció), como tercera con interés en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda.1 Intervenciones El magistrado Carlos Arturo Mendieta Rodríguez en calidad de representante del Tribunal Administrativo del Tolima indicó que es el señor Rodríguez Gavilar es

beneficiario del régimen de transición razón por la que le asistía el derecho a percibir el 75% de todos los factores de salario devengados durante el último año de servicios. De igual forma afirmó que los factores salariales enlistados en la Ley 62 de 1985 son enunciativos más no taxativos razón por la que la decisión endilgada se ajustó en todo momento a lo acreditado en el proceso en cumplimiento de la normativa y la jurisprudencia aplicable. Finalmente adujo que la solicitud de amparo es improcedente toda vez que la demandante pretende convertir la tutela en una tercera instancia. El Juez 12 Administrativo de Ibagué solicitó la desvinculación del trámite de tutela toda vez que asumió las labores del Juzgado 3 Administrativo en Descongestión de Ibagué pero no tuvo participación dentro de la decisión adoptada.

CONSIDERACIONES 1 Fl. 97-98.

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté

plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública.

Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones

jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela. Del caso concreto La UGPP interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejaran sin efectos las sentencias de 21 de abril de 2015 y 20 de junio 2016, mediante las cuales el Juzgado Tercero Administrativo en Descongestión de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, en primera y segunda instancia, respectivamente, ordenaron la reliquidación de la pensión del señor Rodríguez Gavilar con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio. En el presente caso se evidencia que la acción no se cumple con el requisito general de inmediatez, toda vez que la acción de tutela se interpuso más de un año después de quedar en firme la sentencia de segunda instancia. Sin embargo, la UGPP en la solicitud de amparo aduce que la razón para acudir a la fecha a la solicitud de amparo es que la violación persiste en el tiempo, es continua y actual toda vez que conlleva un pago periódico. Al respecto la Sala considera necesario indicar que mediante sentencia SU – 427

de 2016, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en el sentido de determinar la procedencia de las acciones de tutela promovidas por la UGPP en contra de diversas autoridades judiciales, en la cual se alegaba vulneración al debido proceso, en los procesos en los que en su momento hacia parte CAJANAL y en los que no se agotaron los recursos ordinarios y extraordinarios disponibles. Al respecto, la Corte indicó que: “(…) 7.24. Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 7.25. Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. 7.26. No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio

irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas. 7.27. Con todo, esta Corporación estima que en atención a los principios superiores de seguridad jurídica y confianza legítima, el juez constitucional cuando analice de fondo la posible configuración de un abuso del derecho deberá tomar las medidas necesarias para no afectar de manera grave los derechos fundamentales de los implicados en la causa, por lo que en caso de verificarse la existencia de dicha irregularidad, deberá disponer que el reajuste de la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional no tenga efectos de manera inmediata, sino que se deberá concederse un periodo de gracia, que la Sala fija como prudencial en seis meses contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución que consagra el reajuste efectuado al perjudicado con ocasión de la decisión judicial de amparo. Por otra parte, el funcionario jurisdiccional también deberá disponer que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe (…)”. (Negrillas de la Sala) En el caso concreto, la actora no aportó elementos de juicio con los cuales se pueda evidenciar un abuso del derecho por parte de la autoridad judicial accionada, por el contrario, acorde con el estudio realizado dentro del proceso

ordinario, se advierte que la orden de reliquidación de la pensión dada por las autoridades judiciales demandadas, no es desproporcionada y es coherente con la situación estudiada. Lo anterior, impide hacer un pronunciamiento de fondo frente al caso, en la medida en que la UGPP cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión de vejez del señor Rodríguez Gavilar y no se evidencia un abuso del derecho en la sentencia acusada. En la medida en que no se cumplen los presupuestos previstos por la Corte Constitucional para entrar a estudiar de fondo la presente acción de tutela, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo toda vez que la accionante cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz para materializar su pretensión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela ejercida por la Unidad

Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Ausente con excusa