CE-11001-03-15-000-2018-00126-02(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCEDENCIA

EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO

TRANSITORIO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SALUD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL / SUSPENSIÓN DEL PAGO DE LA PENSIÓN / EXCLUSIÓN DEL SERVICIO DE SALUD En criterio de la Sala, Si la UGPP consideró que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A el 6 de febrero de 2013 no tuvo en cuenta la resolución 001420 del 29 de septiembre de 2008, pese a que era necesario observarla, debió, en su momento, ejercer los mecanismos ordinarios y extraordinarios a su alcance, para pedirle al tribunal que se pronunciara al respecto o para cuestionar la providencia judicial y no dejar sin efectos el acto de reconocimiento pensional que profirió en cumplimiento de esa orden. El argumento de la UGPP de que el tribunal no observó la mencionada resolución no resulta suficiente para que se desconozca una orden judicial que se encuentra en firme y que no ha sido anulada, por ende, es claro que se vulneraron los derechos invocados por la actora. En consecuencia, la Sala estima que se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora y, por ende, le corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resolver sobre la

legalidad de los actos administrativos cuestionados. Por último, es importante advertir que la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A e, igualmente, acción de tutela contra el mismo fallo, es decir, que ya hizo uso de los mecanismos a su alcance para cuestionar los actos de reconocimiento pensional que considera ilegales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00126-02(AC)

Actor: RUBY JUDITH BOVEA TORRES Demandado: UGPP Y OTRO Decide la Sala la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B el 23 de febrero de 2018 que concedió de manera transitoria el amparo invocado y, en consecuencia, resolvió: “1º Declárase fundado el impedimento manifestado por la señora consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, en consecuencia, se le separa del conocimiento de la presente acción de tutela. 2.º Ampáranse los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, debido proceso, igualdad, salud y mínimo vital de la señora Ruby Judith Bovea Torres, como mecanismo transitorio, en armonía con lo

expuesto en la parte motiva. 3.º Déjanse sin efectos las Resoluciones 1420 de 29 de septiembre de 2008 y RDP 29977, RDP 36834 y RDP 37425 de 26 de julio y 25 y 28 de septiembre de 2017, en su orden, conforme a la motivación. 4.º Concédase el término de cuatro (4) meses para que la actora instaure el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos indicados en el ordinal precedente, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, so pena de que cesen los efectos de este fallo, de conformidad con el artículo 8.º del Decreto 2591 de 1991. 5.º Ordénase a la señora directora general de la UGPP que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, incluya en nómina de pensionados a la accionante, efectué los aportes a los que haya lugar a la EPS a la cual estaba afiliada aquella y surta las actuaciones pertinentes para garantizar que su estado en el sistema general de seguridad social en salud cambie a activo, en aras de que reciba atención médica que requiere. 6.º Adviértese a la autoridad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 7.º Niégase en razón a la carencia actual de objeto por hecho superado, el amparo de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la actora respecto de la presunta mora judicial dentro del proceso ejecutivo

25000-23-42-000-2015-04063-00, aludida en el escrito de tutela, en los términos indicados en la parte motiva. (…).”

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Ruby Judith Bovea Torres, mediante apoderado interpuso acción de tutela contra el Grupo Interno de Trabajo para el pasivo de Foncolpuertos, la UGPP y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) con respecto a la expedición de la Resolución N° 001240 del 29 de Septiembre de 2008 expedida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia y las Resoluciones N° RDP029977 del 26 de julio de 2017, N° RDP-036834 del 25 de septiembre de 2017, firmadas por JUAN DAVID GÓMEZ BARRAGÁN Y N° RDP037425 del 28 de septiembre de 2017, firmada por LUIS FERNANDO GRANADOS

RINCÓN, funcionarios de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Por violación del debido proceso Administrativo, ordenando dejarlas sin ningún valor ni efecto jurídico toda vez que no se dieron con los requisitos legales exigidos, además de haberse expedido con posterioridad a un fallo judicial que dirimió el conflicto. (…).”

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: En relación con la UGPP y Grupo Interno de Trabajo para el pasivo de Foncolpuertos: La empresa Puertos de Colombia, mediante resolución 795 del 19 de abril de 1995, le reconoció pensión de jubilación a la actora a partir del 19 de abril de

1995. El Grupo Interno de Trabajo para la Descongestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, mediante resolución 0982 del 31 de agosto de 2007, suspensión el pago de la pensión de manera unilateral. En consecuencia, interpuso otra acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que, en sentencia del 14 de noviembre de 2008, concedió el amparo invocado y, en consecuencia, dejó sin efecto el acto administrativo que suspendió el pago de la mesada pensional, decisión que fue modificada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta en fallo del 4 de marzo de 2009, en el sentido de conceder el amparo de manera transitoria y sujeto a que la actora ejerciera las acciones ordinarias respectivas. En cumplimiento de la orden de tutela, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que, en sentencia del 6 de febrero de 2013, declaró la nulidad de la resolución 0982 del 31 de agosto de 2007. La Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP profirió la resolución UGPP-045731 del 2 de octubre de 2013, tendiente a dar cumplimiento

al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, ese acto administrativo le reconoció pensión a la actora en cuantía de un salario mínimo mensual vigente y no en la que correspondía, es decir, sobre el valor que devengaba en el momento de la suspensión por lo que, afirma, se incurrió en fraude a resolución judicial. Mediante escrito del 3 de enero de 2014 le solicitó a la citada funcionaria que diera cumplimiento a la sentencia en los términos fijados, petición que fue resuelta de manera negativa con el argumento consistente en que, mediante resolución 1420 del 29 de septiembre de 2009, se revocó la resolución 795 del 19 de abril de 1995 que le reconoció el derecho pensional a la actora. Por la expedición de la resolución 1420 del 29 de septiembre de 2008 interpuso queja disciplinaria ante la Procuraduría General de la Nación que culminó con decisión sancionatoria de primera instancia el 25 de marzo de 2010, confirmada el 27 de febrero de 2012. La UGPP, mediante resolución RDP 029977 del 26 de julio de 2017, suspensión el pago de la pensión de la actora y, en consecuencia la excluyó de nómina de pensionados y del servicio de salud, acto administrativo que fue confirmado en resoluciones RDP 036834 del 25 de septiembre de 2017 y RDP 037425 del 28 de septiembre de 2017. Frente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A:

Afirma la actora que, con el propósito de conseguir el cumplimento de la sentencia proferida el 6 de febrero de 2013, interpuso demanda ejecutiva ante el tribunal, la cual está al despacho desde hace más de un año sin que se le haya dado trámite.

3. Fundamentos de la acción de tutela La acción de tutela es el único mecanismo idóneo para conseguir que se amparen los derechos fundamentales invocados.

La UGPP vulneró los derechos invocados al revocar el acto administrativo de reconocimiento pensional de manera unilateral y afirma que si consideraba que era ilegal, debió ejercer el mecanismo idóneo para el efecto. Alega que la única manera de que el acto administrativo que le reconoció la pensión deje de surtir efectos, es que se declare la ilegalidad por parte del juez competente. Advierte que su situación económica es precaria, pues no cuenta con ingresos y, por esto, ha incumplido el pago de las obligaciones a su cargo. Actualmente el apartamento de su propiedad está en trámite de remate judicial y agrega que su estado de salud está deteriorado, al punto de que se encuentra pendiente de que se le practique una cirugía para remover unos cálculos.

4. Oposiciones UGPP El Subdirector de defensa Judicial Pensional de la UGPP solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque lo pretendido por la actora es que se deje un acto administrativo que se profirió en cumplimiento de una orden judicial.

Además, la señora Bovea Torres solicita se dé cumplimiento a una sentencia sin acudir al mecanismo idóneo para el efecto, concretamente, la acción ejecutiva.

Dijo que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia pudo verificar, de manera cierta, que la actora no cumplía ni cumple los requisitos para el reconocimiento pensional y, por eso, se dictó la decisión de retirar el derecho en el año 2007. La decisión se sustentó en la investigación de la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública, Estructura de Apoyo para Folcolpuertos, decisión que fue avalada por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión el 30 de mayo de 2008, providencia judicial que, en su momento, no fue tenida en cuenta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Que, para la fecha en que el tribunal dictó la sentencia que anuló la resolución 0982 del 31 de agosto de 2007 que suspendió el pago de la pensión, se había proferido la resolución 1420 del 20 de septiembre de 2008 que revocó el reconocimiento pensional hecho en el año 1995, acto administrativo que está vigente porque no ha sido declarado ilegal y que no fue observado por el tribunal. Ministerio de Salud y Protección Social El ministerio solicitó que se declare la falta de legitimación en la cusa respecto de esa cartera si se tiene en cuenta que a quien le corresponde atender las pretensiones de la actora es a la UGPP. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A El magistrado ponente del proceso ejecutivo interpuesto por la actora solicitó que se negara el amparo invocado respecto de esa autoridad si se tiene en cuenta que ya fue resuelto el recurso de reposición que interpuso en contra del auto que se

abstuvo de librar mandamiento de pago.

5. Providencia impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado concedió, de manera transitoria, el amparo invocado por la actora. En consecuencia anuló los actos administrativo cuestionados por la actora y ordenó que fuera incluida en nómina de pensionados y sujetó los efectos de la decisión a que la señora Bovea Torres, en el término de 4 meses, interponga el medio de control respectivo.

En primer lugar dijo que por el estado de salud y la avanzada edad de la señora Bovea Torres (60 años) la acción de tutela resultaba procedente y, en cuanto al requisito de inmediatez respecto de la resolución 1420 del 29 de septiembre de 2008, precisó que se acreditaba si se tiene en cuenta que con la expedición de los actos administrativos que la retiraron de nómina de pensionas fue que empezó a surtir efectos. En cuanto al fondo del asunto, concretamente, dijo que “(…)las resoluciones cuestionadas no se dictaron en atención al ordenamiento jurídico, pues soslayan el derecho constitucional fundamental al debido proceso de la peticionaria al revocar el acto administrativo que le reconoció la pensión de jubilación respaldadas en una decisión administrativa que había perdido fuerza ejecutoria, lo que le ocasionó que la retiraran de nómina y, por ende, la imposibilidad de acceder a los servicios médicos que requiere para tratar sus quebrantos de salud, en violación de las garantías superiores a la seguridad social, igualdad, salud y mínimo vital.” En cuanto a la supuesta mora judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la carencia actual de objeto por hecho superado si se tiene

en cuenta que se acreditó que ya se dio impulso al proceso ejecutivo adelantado por la actora.

6. Impugnación La UGPP impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos del escrito de oposición y añadió que esa entidad interpuso recurso extraordinario de revisión en contra del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A con el fin de que se deje sin efectos la sentencia que declaró la nulidad de la resolución 982 del 31 de agosto de 2007.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, Carolina Laverde Rojas solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y de acceso a cargos públicos, que considera vulnerados por las autoridades judiciales demandadas al declarar configurado la excepción de cosa juzgada. Problema jurídico

En primer lugar, conviene señalar que la Sala comparte los argumentos expuestos por el a quo en cuanto a la acreditación de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Siendo así, el problema jurídico que a la Sala le corresponde resolver es el siguiente: Si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al concluir que los actos administrativos dictados por la UGPP vulneran los derechos fundamentales invocaos por la actora y, por ende, resultaba procedente decretar el amparo invocado de manera transitoria. Caso concreto La actora manifestó que la empresa Puertos de Colombia, mediante resolución 795 del 19 de abril de 1995, le reconoció pensión de jubilación a la actora a partir del 19 de abril de 1995. Dijo que el Grupo Interno de Trabajo para la Descongestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, mediante resolución 0982 del 31 de agosto de 2007, ordenó la suspensión del pago de la pensión de manera unilateral y que, por eso, interpuso una acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que, en sentencia del 14 de noviembre de 2008, concedió el amparo invocado y, en consecuencia, dejó sin efecto el acto administrativo que suspendió el pago de la mesada pensional, decisión que fue modificada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta en fallo del 4 de marzo de 2009, en el sentido de conceder el amparo de manera transitoria y sujeto a que la actora ejerciera las acciones ordinarias respectivas. En cumplimiento de la orden de tutela, interpuso la respectiva demanda de nulidad

y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que, en sentencia del 6 de febrero de 2013, declaró la nulidad de la resolución 0982 del 31 de agosto de 2007, proceso en el que, afirma la UGPP no se tuvo en cuenta la expedición de la resolución 1420 del 29 de septiembre de 2008, que revocó la resolución 795 del 19 de abril de 1995 que le reconoció el derecho pensional a la actora y el fallo proferido el 30 de mayo de 2008 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Bogotá en el que se condenó al Gerente General del Fondo Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia a 8 años y 8 meses de prisión por el delito de peculado por el indebido reconocimiento de pensiones de jubilación a personas que no acreditaban requisitos. La Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP profirió la resolución UGPP-045731 del 2 de octubre de 2013, tendiente a dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, ese acto administrativo le reconoció pensión a la actora en cuantía de un salario mínimo mensual vigente y no en la que correspondía, es decir, sobre el valor que devengaba en el momento de la suspensión por lo que, afirma, se incurrió en fraude a resolución judicial. Luego de estar en nómina de pensionados y recibir los servicios de salud como consecuencia de la sentencia del tribunal, la UGPP profirió la resolución RDP 029977 del 26 de julio de 2017, en la que suspendió el pago de la pensión de la

actora y, en consecuencia, la excluyó de nómina de pensionados y del servicio de salud. El mencionado acto administrativo se sustentó en que, de la revisión integral del expediente pensional de la señora Bovea Torres, se podía advertir que no tenía derecho al pago de la pensión porque si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la resolución 982 del 31 de agosto de 2007, lo cierto era que esa autoridad judicial “(…) no tuvo en cuanto (sic) que con posterioridad a la resolución 982 del 31 de Agosto de 2007 que suspendió el reconocimiento de la pensión, se profirió la resolución 001420 del 29 de septiembre de 2008 que revoco (sic) la resolución 795 de 19 de abril de 1995 de reconocimiento de la pensión, acto administrativo que a la fecha se encuentra vigente, pues la misma no ha sido revocada o anulada por autoridad judicial competente.”1 Esa decisión se confirmó mediante resoluciones RDP 036834 DEL 25 DE SEPTIEMBRE DE 2017 Y RDP 037425 del 28 de septiembre de 2017, con sustento en el mismo argumento, es decir, que la resolución 01420 del 29 de septiembre de 2008 estaba vigente. En criterio de la Sala, Si la UGPP consideró que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A el 6 de febrero de 2013 no tuvo en cuenta la resolución 001420 del 29 de septiembre de 2008 pese a que era necesario observarla, debió, en su momento, ejercer los

mecanismos ordinarios y extraordinarios a su alcance, para pedirle al tribunal que se pronunciara al respecto o para cuestionar la providencia judicial y no dejar sin efectos el acto de reconocimiento pensional que profirió en cumplimiento de esa orden. 1 Folio 194 cuaderno principal del expediente de tutela El argumento de la UGPP de que el tribunal no observó la mencionada resolución no resulta suficiente para que se desconozca una orden judicial que se encuentra en firme y que no ha sido anulada, por ende, es claro que se vulneraron los derechos invocados por la actora. En consecuencia, la Sala estima que se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora y, por ende, le corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resolver sobre la legalidad de los actos administrativos cuestionados. Por último, es importante advertir que la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A2 e, igualmente, acción de tutela contra el mismo fallo3, es decir, que ya hizo uso de los mecanismos a su alcance para cuestionar los actos de reconocimiento pensional que considera ilegales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

I. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ 2 Radicado 110010325000201800610-00 3 Radicado 110010315000201802100-00