CE-11001-03-15-000-2018-00126-03(AC)A-2019

Radicación número: 11001031500020180012603

Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN

INCIDENTE DE DESACATOConfirma sanción / INCUMPLIMIENTO DE

ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / CONFIGURACIÓN DE LOS

ELEMENTOS OBJETIVO Y SUBJETIVO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN POR DESACATO La UGPP, en escrito allegado al expediente el 1 de febrero de 2019, indicó que profirió Resolución 002612 del 29 de enero de la misma anualidad, mediante la que dio cumplimiento al fallo de tutela del 23 de febrero de 2018. (...) la Sala encuentra razón en cuanto al incumplimiento por parte de la UGPP, precisamente, porque antes de la Resolución 002612 del 29 de enero de 2019 “[p]or medio del cual se ordena la reincorporación en nómina de pensionados en virtud de un fallo de tutela”, la entidad no había proferido los actos administrativos que, en efecto, dieran cumplimiento a la orden de tutela proferida desde febrero de 2018. Incluso, la Sala observa que previo a la imposición de la sanción, el juez de tutela profirió los autos del 8 y 28 de junio de 2018 en los cuales, respectivamente, se requirió a la UGPP para que acreditara el cumplimiento y se abrió el incidente de desacato, sin embargo la entidad prestacional, omitió su obligación derivada de la orden de amparo con lo cual prolongó la vulneración de los derechos fundamentales de la

accionante. Además, tal y como lo dijo por la autoridad judicial en la providencia consultada, es indudable que con las Resoluciones 18931 y 27664 de 2018, proferidas con anterioridad a la 2612 de 2019, no se dio cumplimiento al fallo de tutela, en la medida que con estas, como quedó probado en el expediente de desacato, no se reincorporó a [la actora] a la nómina de pensionados. De esta forma, la Sala observa que, en efecto, el criterio objetivo para la sanción fue debidamente verificado por la autoridad judicial que la estipuló, pues aunque en la actualidad, la entidad alegue que ha cumplido con su obligación y aduzca un hecho superado, dicha circunstancia, en primer lugar, no es el objeto del trámite de consulta, y en segundo lugar, se realizó casi un año después de la orden proferida en la sentencia de tutela, precisamente, como consecuencia de la multa impuesta en debida forma. Ahora bien, en relación con el criterio subjetivo que compone la decisión de declarar el desacato de una orden de tutela, revisado el expediente de desacato, es evidente una conducta omisiva y reiterada por parte de la Directora General de la UGPP para obedecer las disposiciones del fallo de tutela del 23 de febrero de 2018.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., dos (2) de abril del dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00126-03(AC)A Radicación número: 11001031500020180012603

Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato

Actor: RUBY JUDITH BOVEA TORRES.

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL - UGPP-.

Referencia: Acción de Tutela - Incidente de Desacato en Consulta La Sala procede a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 26 de septiembre del 2018, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que sancionó dentro del trámite incidental de desacato a Gloria Inés Cortés Arango en su condición de Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, con multa equivalente a 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por el incumplimiento del fallo de tutela proferido por la misma Subsección el 23 de febrero de 2018 dentro del expediente de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Providencia del 23 de febrero de 2018 objeto de desacato 1.1. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela del 23 de febrero de 2018, resolvió:

“(…) 2. º Ampáranse los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, debido proceso, igualdad, salud y mínimo vital de la señora Ruby Judith Bovea Torres, como mecanismo transitorio, en armonía con lo expuesto en la parte motiva. 3. º Déjanse sin efectos las Resoluciones 1420 de 29 de septiembre de 2008 y RDP 29977, RDP 36834 y RDP 37425 de 26 de julio y 25 y 28 de septiembre de 2017, en su orden, conforme a la motivación. 4. º Concédase el término de cuatro (4) meses para que la actora instaure el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos indicados en el ordinal precedente, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, so pena de que cesen los efectos de este fallo, de conformidad con el artículo 8.º del Decreto 2591 de 1991. 5. º Ordénase a la señora directora de la UGPP que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, incluya en nómina de pensionados a la accionante, efectúe los aportes a los que haya lugar a la EPS a la cual estaba afiliada aquella y surta las actuaciones pertinentes para garantizar que su estado cambie a activo, en aras de que reciba la atención médica que requiere. (…)”

2. Argumentos del escrito de desacato Radicación número: 11001031500020180012603

Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato La actora afirmó que la UGPP determinó que el fallo del 23 de febrero de 2018 no

era aplicable, y que con Resolución 18931 del 25 de mayo de 2018, la entidad prestacional reconoció una mesada pensional que era devengada antes de la Resolución 29977 de 2017, es decir, con desconocimiento de que los actos administrativos 1420 de 2008 y 982 de 2007 fueron declarados nulos, y que en consecuencia, la única Resolución que estaba vigente era la 795 de 1995.1 En escrito de adición de desacato expuso que la UGPP, queriendo confundir los conceptos de mínimo vital, ingresó a la nómina de pensionados a Ruby Judith Bovea con un salario mínimo, sin sustento legal para ello, cuando su mesada pensional al momento de ser suspendida en el 2007, ascendía a $4.334.997 pesos colombianos.2

3. Trámite del desacato El Despacho ponente de la sentencia del 23 de febrero de 2018, con auto del 8 de junio de 2018, dispuso requerir a la directora general de la UGPP, para que en el término de 3 días, presentara informe respecto del cumplimiento de las órdenes del fallo que es objeto de este desacato3.

4. Informe de la UGPP El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP presentó escrito el 14 de junio de 20184, en el que solicitó a la autoridad judicial respectiva abstenerse de continuar con el trámite incidental de desacato, por cuanto dio cumplimiento a la orden contenida en el fallo del 23 de febrero de 2018, mediante la Resolución 18931 del 25 de mayo del mismo año, notificada el 1 de junio siguiente, que ordenó la inclusión de la actora en nómina de pensionados, vinculación que fue

prevista para junio de dicha anualidad. En ese orden, alegó una carencia de objeto por hecho superado. Explicó que liquidó la prestación con el fin de reportarla al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -Consorcio FOPEP-, y que dicha entidad procedió a pagar la pensión prevista para la nómina de junio de 2018, al tener en cuenta que la UGPP administra la nómina pero el Ministerio del Trabajo es el que debe realizar los respectivos pagos. Finalmente, argumentó que el simple incumplimiento no basta para determinar la responsabilidad del desacato, pues es necesario determinar si la entidad es la culpable del referido incumplimiento.

5. Auto que abrió incidente El Despacho del magistrado de la Sección Segunda de esta Corporación, ponente de la sentencia del 23 de febrero de 2018, con auto del 28 de junio siguiente5, abrió incidente de desacato en contra de la directora general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 1 Fls. 1 a 6 del cuaderno 1 de desacato 2 Fls. 38 y 39 ibídem. 3 Fls. 9 y 10 ibídem. 4 Fls. 48 a 52 ibídem. 5 Fls. 94 y 95 ibídem.

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Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato Protección Social, y que ordenó correr traslado a la misma autoridad para que acreditara el cumplimiento respectivo.

Como sustento de esta decisión, adujo que, luego de analizar la Resolución

18931 de 2018, evidenció que la UGPP no tuvo en cuenta las ordenes que la demandante consideró desatendidas, pues si bien la sentencia del 23 de febrero de 2018 concedió un plazo de 4 meses para que la actora ejerciera el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, también lo es que esta providencia previó expresamente que tal plazo se computaba desde su ejecutoria. En ese orden, al tener en cuenta que en la Resolución 18931 se indicó que la pensión se le reconocería a partir del 23 de febrero del 2018, fecha de la sentencia, y no desde la ejecutoria de esta, dio un alcance diferente a lo ordenado. De otra parte, advirtió que la UGPP no probó que se adelantaron las diligencias necesarias para que la tutelante reciba atención médica por parte de su E.P.S.

6. Pronunciamientos de la UGPP y la parte actora 6.1. La UGPP El Director Jurídico de la UGPP descorrió6 el traslado del auto del 28 de junio de 2018, y reiteró la solicitud de no continuar con el trámite incidental de desacato, toda vez que se encuentran realizando las diligencias del caso para dar cumplimiento, por lo que pidió que se otorgue un término prudencial con el fin de expedir un nuevo acto administrativo que dé acatamiento a la orden del fallo del 23 de febrero del mismo año.

Reconoció que por error en la Resolución 18931, ordenó dar cumplimiento desde febrero del 2018, empero, que no es intención de la Unidad vulnerar los derechos fundamentales invocados, razón por lo que se encuentra realizando el estudio

necesario para dar cabal cumplimiento a la orden de tutela; y aclaró que a pesar de lo anterior, la actora se encuentra activa en la nómina de pensionados desde junio de 2018, y por lo tanto esta activa en el sistema general de salud que pertenece al régimen especial de excepción de Foncolpuertos. Posteriormente, presentó memorial el 13 de julio del 20187 e informó que profirió Resolución 027664 del 11 de julio del mismo año, por medio de la que dio cumplimiento al fallo de tutela y modificó la Resolución 18931. En el acto administrativo 027664, resolvió restablecer el pago de la pensión de jubilación de Ruby Judith Bovea Torres, a partir del 17 de mayo del 2018, por ser esta la fecha en que se notificó legalmente el mencionado fallo, y por 4 meses y con posterioridad, siempre que la actora acredite ante la UGPP que inició las acciones judiciales a que hayan lugar; entre otros. En ese orden, alegó que había hecho superado por carencia actual de objeto. 6 Fls. 114 a 116 del Cuaderno 1 de desacato. Escrito del 11 de junio de 2018. 7 Fls. 167 a 170 Del cuaderno 1 de desacato.

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Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato Finalmente, afirmó que la responsabilidad que se revisa en desacato es objetiva de incumplimiento y subjetiva del obligado a cumplir la orden judicial.

Estos argumentos fueron reiterados en escrito allegado al expediente de desacato el 25 de julio de 20188. Asimismo, informó que la Resolución 027664 se notificó

al apoderado de la actora el 12 de julio de la misma anualidad. 6.2. La parte actora Ruby Judith Bovea Torres presentó escrito el 11 de julio de 20189, en el que informó dentro del trámite incidental que, al consultar con su número de cédula en la Base de Datos de FOPEP encontró que no está registrada en nómina, con lo que evidenció que la directora de la UGPP no acató, por un lado, la orden judicial del 23 de febrero de 201, y por otro, las explicaciones que se hicieron en el auto del 28 de junio siguiente. En escrito de la misma fecha10, el apoderado de la actora aseguró que aparte del desconocimiento por parte de la UGPP del fallo de tutela, esta última procedió a retirarla de nómina con el argumento de que los 4 meses de plazo para que la interesada iniciara el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya se habían cumplido. Informó que la UGPP inició una tutela en contra de una sentencia de tutela y del fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de impedir el trámite incidental. Por estas razones, solicitó: i) ordenar el arresto de la representante legal de la UGPP; ii) requerir a la entidad accionada que cumpla el fallo de tutela; y iii) se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación contra la representante legal de la UGPP. El 16 de julio de la misma anualidad11 la actora allegó nuevo escrito al expediente de desacato, en el que reiteró los argumentos expuestos y manifestó

que no quiere ser una “VÍCTIMA MÁS”, como lo fueron varios de sus compañeros que han fallecido sin mesada pensional y sin servicios médicos. De otra parte anexó certificado de esa fecha, de una consulta de nómina de FOPEP en la que no se encuentra registrada. En memorial del 26 de julio de 201812, la accionante reiteró los anteriores argumentos y anexó certificado de consulta de nómina en la que no aparece registrada. El apoderado judicial de la actora allegó memorial en el que reitera los anteriores argumentos, y además, vuelve a anexar certificado de consulta de nómina en la que no aparece registrada, de fecha 26 de julio de 201813.

7. Auto de pruebas 8 Fls. 201 a 204 del cuaderno 2 de desacato. 9 Fls. 130 a 131 del cuaderno 1 de desacato. 10 Fl. 138 ibídem. 11 Fls. 139 a 141 ibídem. 12 Fl. 218 del cuaderno 2 de desacato. 13 Fl.218 y 219 ibídem.

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Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato En razón a los reiterados pronunciamientos de las partes en sentidos contrarios, el despacho del magistrado conductor del trámite incidental, solicitó en auto del 15 de agosto del 2018, que el gerente del Consorcio FOPEP 2015 informara si Ruby Judith Bovea Torres fue incluida en nómina de pensionados, y en caso negativo, estableciera el procedimiento que debe surtirse para ello14.

8. Informe de FOPEP La Subgerente del Consorcio FOPEP, con Oficio núm. 2018038032 del 11 de

septiembre del 201815, indicó que, de acuerdo con sus bases de datos, pudo establecer que en el mes de junio de 2018 la UGPP reportó en medio magnético la novedad de inclusión en nómina de la Resolución 45731 del 2 de octubre de 2013. Asimismo, informó que en el mes de junio de 2018 la UGPP suspendió de nómina a la actora, por la causal “suspendida por reliquidación”, razón por la que el único pago del año 2018 corresponde al mes de junio. En cuanto al procedimiento para el pago de una pensión, explicó que La UGPP debe reportar a FOPEP la novedad correspondiente, contenida en un archivo magnético, con la inclusión de los valores y periodos a pagar, para que posteriormente, FOPEP envíe la cuenta de cobro al Ministerio del Trabajo, quien es el encargado de asignar los recursos y ordenar el giro. De igual manera, expuso que una vez realizado el anterior trámite, FOPEP hace los descuentos para aportes de salud y los gira a la EPS.

9. El Director Jurídico de la UGPP, en memorial el 12 de septiembre de 201816, afirmó que dio cumplimiento al fallo de tutela del 23 de febrero del 2018, por las siguientes razones: i) Mediante la Resolución 27664 de julio del 2018 se dio cumplimiento al fallo de tutela y se modificó el acto administrativo 18931; ii) reportó la novedad de inclusión en nómina de Bovea Torres en el mes de junio de 2018, por lo que FOPEP le canceló la suma de $3’906.201 pesos colombianos correspondientes a

los meses de febrero, marzo, abril, mayo y junio; y iii) se mantuvo activa en la EPS correspondiente; que no observó que la actora diera cumplimiento a su obligación de iniciar las acciones judiciales dentro del plazo de 4 meses. Argumentó que, conforme lo anterior, no es cierto que no haya dado el respectivo cumplimiento a la orden judicial impartida, con ocasión de la acción de tutela que inició, radicado núm. 2018-02100, la cual fue declarada improcedente en primera instancia y actualmente está en curso de la segunda instancia.

10. Ruby Judith Bovea reiteró en memorial del 13 de septiembre de 201817, que la entidad accionada no ha dado cumplimiento al plurimencionado fallo de tutela, y que si bien la reportó en nómina del mes de junio, de dicho mes en adelante fue excluida. 14 Fls. 229 y 230 del cuaderno 2 de desacato. 15 Fls. 242 de ibídem. 16 Fls. 247 a 251 ibídem. 17 Fl. 279 ibídem.

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Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato

11. Providencia consultada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia del 26 de septiembre del 201818, declaró en desacato a la Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y en consecuencia, impuso sanción a Gloria Inés Cortes Arango, en su condición de Directora General, consistente en multa de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Como fundamento de su decisión, indicó que conforme al Oficio 2018038032 de FOPEP, concluyó que no se ha dado cumplimiento al fallo de tutela del 23 de febrero de 2018, toda vez que, Ruby Judith Bovea Torres fue excluida de la nómina de pensionados de junio, por la causal “suspendida por liquidación”, sin tener en cuenta que el término de 4 meses otorgado para que la interesada ejerciera las acciones judiciales del caso vencía el 17 de septiembre del año en curso. Explicó que, si bien en junio del 2018 se giró a la actora la suma de $3’906.210 pesos colombianos, estos correspondían al retroactivo de las mesadas pensionales de febrero a junio, y no a la reactivación de la pensión de jubilación que devengaba. En ese orden, la Sala encontró cumplidos el factor objetivo y subjetivo, en la medida que, por un lado, la entidad accionada no ha satisfecho cabalmente las órdenes del fallo de tutela; y por otro lado, de las pruebas allegadas al expediente, se infiere que la Directora General de la UGPP ha sido omisiva en el cumplimiento de las referidas órdenes, con adopción de decisiones administrativas que vulneran los derechos fundamentales del demandante. Para este último factor, tuvo en cuenta específicamente la Resolución 18931 de 2018, en la que se contabilizó los 4 meses concedidos a la actora de forma errónea, esto es, desde el 23 de febrero del mismo año, pese a que estaba expresamente dicho que iniciaban a partir de la notificación del fallo, esto es, el 17 de mayo siguiente.

Adujo que aunque tal imprecisión fue corregida con la Resolución 27664, lo cierto es que la actora no percibió la prestación en dicho lapso de tiempo, pues reiteró, esta fue excluida en junio del 2018, cuando no habían vencido los 4 meses. Reprochó de las actuaciones surtidas por la UGPP dentro del trámite incidental, que no probó que haya surtido actuación alguna para que FOPEP pagara a la accionante su pensión, con lo cual observó que se incumplió con su carga probatoria. De otra parte, concluyó que el desacato impide que Ruby Judith pueda acceder a los servicios médicos que requiere con urgencia, debido a que FOPEP descuenta los aportes por este concepto, empero, no se encuentra incluida en nómina.

12. El Subdirector de Defensa Jurídica Pensional de la UGPP, en memorial del 3 de octubre de 201819, indicó que, además de que la tutelante percibió en junio 18 Fls. 316 a 323 ibídem. 19 Fl. 326 a 329 ibídem.

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Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato del mismo año un retroactivo correspondiente a los meses de marzo a junio, esta se mantuvo activa en la EPS correspondiente.

Informó que consultado la página de la Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-, encontró que la señora Bovea Torres está activa en el régimen contributivo como beneficiaria desde el 1 de febrero de 2018, por lo que en la actualidad cuenta con servicios de salud.

Reiteró la transitoriedad del fallo del 23 de febrero de 2018, puesto que a la fecha la parte accionante no haya dado cumplimiento a la orden impartida en el sentido de iniciar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

13. El apoderado judicial de la parte actora presentó escritos el 22 de octubre de 201820 y 28 de enero de 201921, en los que solicitó: i) aclarar el computo de los 4 meses, al tener en cuenta que el fallo desobedecido fue confirmado en sentencia del 15 de agosto del 2018, providencia última notificada el 22 siguiente; ii) adicionar el auto que declaró el desacato, en el sentido de ordenar al superior jerárquico, Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que dé cumplimiento a las órdenes de tutela; iii) ordenar como sanción por desacato el arresto del funcionario negligente; y iv) compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación por fraude a decisión judicial.

14. El 28 de enero de 201922, la entidad prestacional accionada solicitó la nulidad del auto del 26 de septiembre del 2018, porque en la notificación del auto del 28 de junio de 2018 que dio apertura al presente trámite, no se determinó o individualizó la persona en contra de la que se daba inicio al incidente, vulnerando sus derechos a la defensa y al debido proceso, y con desatención del Decreto 2591 de 1991 que prevé que se debe notificar personalmente dicha providencia.

Posteriormente, el 1 de febrero de 201923, la UGPP radicó memorial en el que

informó que, observó que la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 5 de septiembre del 2018, lo que interrumpió los 4 meses otorgados por la sentencia de tutela del 23 de febrero del mismo año, y que el 1 de noviembre siguiente se instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En virtud de lo anterior, procedió a emitir la Resolución 002612 del 29 de enero de 2019, mediante la que ordenó la reincorporación en nómina de pensionados a Ruby Judith Bovea Torres, a partir del 1 de julio del 2018, en cumplimiento de un fallo de tutela, acto administrativo que fue notificado por correo electrónico el 31 de enero de 2019 al apoderado de la parte actora. En ese orden, alegó que había cesado la vulneración de los derechos fundamentales invocados, toda vez que dio cabal cumplimiento a las órdenes impartidas en el fallo de tutela, razón por la que solicitó declarar el hecho superado, y en consecuencia, se revocara la sanción impuesta a Gloria Inés Cortes Arango, en su condición de Directora General de la UGPP. 20 Fl. 354 ibídem. 21 Fls. 371 a 374 ibídem. 22 Fls 376 a 380 ibídem. 23 Fls 409 a 414 del cuaderno 3 de desacato.

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Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato 15 La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió auto el

13 de febrero de 201924, en el que negó las solicitudes de adición de la parte actora, por ser situaciones que escapan de la órbita de decisión del desacato; y de nulidad de la entidad prestacional, ya que no existió una indebida notificación. El expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para resolver la consulta de desacato, el 28 de marzo del 201925.

II. CONSIDERACIONES II.1 Competencia Esta Sala tiene competencia, en grado jurisdiccional de consulta, para confirmar o revocar la sanción por desacato proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme lo dispone el párrafo segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 199126.

II.2 Consulta del trámite de desacato El trámite de consulta está regulado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, el cual, a su vez se refiere a la figura del desacato en los siguientes términos: “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción” (resaltado de la Sala).

Como se observa la consulta es un trámite condicionado al de desacato, en los eventos en que se resuelva sancionar a la autoridad obligada por en una orden de tutela. Así las cosas, la consulta tiene una finalidad de control de la sanción impuesta, lejos de ser un recurso de impugnación sobre la decisión adoptada en el desacato. En este sentido lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-243 de 1996, en la que se resolvió una demanda de inconstitucionalidad que cuestionaba el hecho de que no se contara con recursos contra la decisión de desacato favorable a la entidad acusada, al indicar sobre el desacato que “concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente 24 Fls 515 a 520 ibídem. 25 Fl. 529 ibídem. 26 La norma dice: “(…) La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” (Subraya del Despacho).

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Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación”.

Por tanto, la consulta se constituye como una valoración sobre la orden

sancionatoria proferida dentro del trámite de desacato, a fin de determinar si, efectivamente, hubo un incumplimiento de la orden de tutela que diera origen a la sanción establecida. Sobre esta finalidad la Corte Constitucional indicó en la Sentencia C367 de 2014, en relación con la consulta, que “consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación”. Particularmente, la actividad del juez que resuelve la consulta está referida a una verificación fáctica sobre la ocurrencia del incumplimiento y, posteriormente, a establecer si la sanción es la correcta. Esto es, “el juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia”27.

Ahora bien, este análisis sobre el incumplimiento y la sanción, debe partir de que el incidente de desacato, en palabras de la Corte Constitucional28, es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y/o multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado29 que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada. De este modo, para la imposición de una sanción por desacato, el juez constitucional debe verificar que concurran dos aspectos, uno de carácter objetivo –que consiste en el incumplimiento como tal de la sentencia-, y otro de carácter subjetivo –que implica la verificación de una conducta negligente por parte de

quien estaba obligado de cumplir la orden. 27 T-086 del 2003. 28 Sentencias SU-1158 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 29 Sentencias T-280 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amaris (e) y T-458, T-744.

Radicación número: 11001031500020180012603

Actora: Ruby Judith Bovea Torres Referencia: Consulta de desacato A partir de los lineamientos realizados por el máximo órgano del a jurisdicción constitucional, a continuación se pasará a hacer el análisis en el caso concreto sobre la sanción impuesta por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de determinar si, efectivamente, hubo un incumplimiento por parte de la directora de la UGPP en relación con la orden proferida por Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de E