CE-11001-03-15-000-2018-00142-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA PROFERIDA EN ACCIÓN DE

CUMPLIMIENTO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / SOLICITUD DE

PRESCRIPCIÓN DEL COBRO POR MULTAS DE TRÁNSITO

[E]stima la Sala que en la sentencia de 1 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo del Atlántico, confirmó la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el actor, porque el actor tenía la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para solicitar la prescripción de la acción de cobro, pero no puede hacerlo en el momento, porque la autoridad administrativa, no ha emitido el acto administrativo que finaliza el cobro coactivo. Para la Sala la decisión de las demandadas de declarar como improcedente la acción de cumplimiento, se encuentra acorde a derecho, pues a pesar de que el artículo 818 del Estatuto Tributario, establece la forma de contar los términos para la prescripción de la acción de pago luego de haber sido notificado el mandamiento de pago, el artículo 835 del mencionado estatuto establece que en el proceso de cobro, son demandables la resolución que resuelve las excepciones y el que ordena llevar adelante la ejecución, por lo que el accionante tiene la posibilidad latente de acudir a la vía contencioso administrativa. (…) En este orden de ideas, se observa que actualmente existe otro medio de defensa y que la acción de cumplimiento es improcedente de acuerdo a las normas enunciadas, por lo que las autoridades demandadas no incurrieron en vía de hecho por defecto sustantivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00142-00(AC)

Actor: SAMUEL ALBERTO FERRER DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Samuel Alberto Ferrer Díaz contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Once Administrativo oral de Barranquilla de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Samuel Alberto Ferrer Díaz, ejerció acción de tutela contra las autoridades judiciales demandadas, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, por incurrir en vía de hecho por defecto sustantivo.

En consecuencia, formuló la siguiente pretensión1: “Primero. Que se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO en sentencia proferida el 01 de septiembre de 2017, incurrió en vía de hecho por defecto SUSTANTIVO al confirmar la sentencia proferida por el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA, el veintisiete (27) de julio de 2017, donde se declaró IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO para las pretensiones de la demanda instaurada

por SAMUEL ALBERTO FERRER DÍAZ contra la DIRECCIÓN

DISTRITAL DE LIQUIDACIONES DE BARRANQUILLA, transgrediendo el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO. Segundo. Que efectuada la anterior declaración, se ordene al

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, Magistrado

Ponente Dr. CRISTOBAL RAFAEL CHRISTIANSEN MARTELO, acompañado por los Magistrados Dr. LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO y la Dra. JUDITH ROMERO IBARRA, revocar las sentencias de primera y segunda instancia del veintisiete (27) de julio y primero (01) de septiembre de 2017, y en su lugar que el alto Tribunal ordene hacer cumplir a la entidad accionada lo dispuesto en el artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional y que en consecuencia se ordene la prescripción de la acción de cobro de los mandamientos de pago librados en mi contra en 2008, 2011 y 2013.”

2. Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El actor solicitó a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, que ordenara la prescripción del cobro por multas de tránsito a su nombre, luego de haber sido notificado de los mandamientos de pago 248361 de 2008, 13578 de 2010 y 926 de 2011, frente a la que recibió respuesta negativa por medio de oficio de 20 de mayo de 2017.

Posteriormente, el acciónate presentó ante el Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla, acción de cumplimiento en contra de la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, para que se le ordenara cumplir con lo establecido

en el artículo 818 del Estatuto Tributario, por lo que se debería decretar la prescripción de las multas relacionadas con los mandamientos de pago antes enunciados. El 27 de julio de 2017 el Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla emitió fallo de primera instancia, en el que declaró improcedente la acción de cumplimiento instaurada por el actor; decisión, que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en segunda instancia. 1 Folios 1 a 11 del c.p. Argumentos de la tutela El actor manifestó que fue violado su derecho al debido proceso, por el Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, debido a que consideraron improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el actor bajo número de radicado 08001-33-31-005-2017-00153-01, por considerar que el actor tenía otro medio de defensa2. El fin de la acción de cumplimiento, fue que se le ordenara a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla que aplicara el artículo 818 del Estatuto Tributario, con el fin de declarar la prescripción de la acción de cobro de unas multas de tránsito que se encontraban en cabeza del actor en diferentes periodos. La decisión de primera instancia del Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla, argumentó que el actor tenía otro medio de defensa, que puede solicitar la excepción de prescripción directamente con la autoridad Administrativa o demandar judicialmente la decisión final del proceso coactivo. El Tribunal Administrativo del Atlántico, confirmó la decisión de primera instancia, debido a que se debió solicitar la excepción de prescripción 15 días después de

emitido el mandamiento de pago y que se puede demandar al acto administrativo que ordene seguir con el proceso coactivo. Sin embargo, para el actor las decisiones de las autoridades judiciales no tienen asidero normativo, debido a que el accionante no pudo solicitar la prescripción luego de ser emitido el mandamiento de pago, porque en el momento de ser expedido no se configuraba esa excepción. Además, establecer que el acto administrativo que ordena seguir con el proceso coactivo es demandable en la jurisdicción contencioso administrativo es imposible de cumplir, debido a que no ha sido emitido por Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla. El Tribunal Administrativo del Atlántico, manifestó en su fallo que en folios 17 y 18 del expediente el actor solicitó la prescripción de la acción de cobro, frente a la que la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, respondió dando razones por las que no operaba la solicitud mediante oficio de 30 de mayo de 2017. Para el accionante, la respuesta que emitió la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, fue escueta y solo explicó que la entidad Metrotransito S.A. que se encuentra extinta interrumpió la prescripción al emitir los mandamientos de pago, por lo que no se dio pronunciamiento de fondo de la solicitud de prescripción.

3. Trámite Previo 2 Folios 1 a 9 del c.p.

Mediante auto de 26 de enero de 2018, se ordenó admitir la acción de tutela y notificar a las entidades demandadas.3

4. Oposiciones La Alcaldía de Barranquilla – Dirección Distrital de Liquidaciones-, explicó que en principio las acciones de tutela no deben proceder contra sentencias

judiciales, ya que se viola la autonomía judicial de los jueces, como lo han explicado sentencia de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, sin embargo, puede proceder en circunstancias excepcionales.4 No debe proceder la acción de tutela, debido a que el accionante, pretende esclarecer un asunto legal por medio de una acción constitucional, en la que se realizan las mismas pretensiones por las mismas razones jurídicas, dando como resultado una tercera instancia. Adicionalmente, la Alcaldía Distrital de Barranquilla – Dirección Distrital de Liquidaciones-, carece de legitimación por pasiva, debido a que no se encuentra probado que la autoridad territorial haya violado los derechos del actor y no se está demandado un acto administrativo específico del mismo, sino sentencias judiciales. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral, manifestó que en efecto emitió uno de los fallos que el actor ataca mediante acción de tutela, pero el pronunciamiento fue expedido de acuerdo a la jurisprudencia citada en la parte motiva de la sentencia. Adicionalmente, es claro que la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, al recibir la solicitud de prescripción se pronunció mediante Oficio de 20 de mayo de 2017, por lo que puede ser controvertido judicialmente por el medio correspondiente.5 Mediante la sentencia accionada, se le informó al actor las instancias en que puede solicitar la excepción de prescripción y se aclaró que pese a que se vencieron los términos para solicitar la excepción de prescripción la acción de cumplimiento no es el medio idóneo para solicitarlo, ya que no se demostró la

existencia de un perjuicio grave e inminente por parte del actor y existe la posibilidad de acudir a la vía contencioso administrativa. La Alcaldía de Barranquilla – Dirección Distrital de Liquidaciones-, remitió memorial el 13 de febrero de 2018, en el que expresó las mismas razones de oposición que el memorial del 2 de febrero de 2018, que se resumió previamente6. 3 Folio 89 del c.p. 4 Folios 99 a 101 del c.p. 5 Folios 109 a 110 del c.p. 6 Folios 112 a 117 del c.p. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral, remitió memorial el 16 de febrero de 2018, en el que se expresaron las mismas razones del memorial del 7 de febrero de 2018, que se resumió previamente7. CONSIDERACIONES DE LA SALA De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté

plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20128, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 7 Folios 127 a 131 del c.p 8 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 9 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas

y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos

que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela. Problema jurídico Consiste en determinar si el Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, incurrieron en defecto sustantivo, al declarar improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el actor en contra de la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla. Defecto sustantivo La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que una providencia judicial adolece que un defecto sustantivo en los siguientes casos: “(…) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (i) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (ii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de

lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva.”10 Caso concreto El señor Samuel Alberto Ferrer Díaz interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejen sin efectos la sentencia del Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla de 27 de julio de 2017 y la del Tribunal Administrativo del Atlántico del 1 de septiembre de 2017 y que en su lugar se ordene a las autoridades Judiciales enunciadas cumplir lo establecido en el artículo 818 del Estatuto Tributario y que se declare la prescripción de acción de cobro de los mandamientos de pago librados contra el actor en 2008, 2010 y 2011. El actor estima que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, pues asegura que violaron el debido proceso al existir una norma especial que establece la prescripción de tres años y los mandamientos de pago en contra del actor fueron notificados en los años 2008, 2011 y 2013, siendo claro que pasaron más de nueve, seis y cuatro años respectivamente desde su notificación, por lo que opero la prescripción y debe aplicarse el artículo 818 del Estatuto Tributario. La decisión de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Atlántico acusada, tuvo como fundamento los siguientes argumentos: “[…] Por otra parte, se tiene que el artículo 835 del Decreto 624 de 1989 señala que “Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro,

pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción” De lo anterior, esta Sala considera que el actor puede acudir ante la jurisdicción contencioso Administrativa para demandar la decisión final de proceso de jurisdicción coactiva (auto que ordena seguir adelante la ejecución). Ahora frente a lo manifestado por el actor, respecto a que no puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativo, por cuanto no existe un acto administrativo que pueda demandar; esta Sala infiere que 10 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-125/2012. no existe dicho acto administrativo debido a que no ha finalizado el proceso de jurisdicción coactiva, por lo que el actor deberá esperar que se termine dicho proceso y que la autoridad competente expida el acto administrativo correspondiente para poder atacarlo. Así las cosas, como no se presenta el presupuesto que permite excepcionalmente la procedencia de la acción de cumplimiento cuando existe otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de una norma […].” Acorde con el criterio expuesto, estima la Sala que en la sentencia de 1 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo del Atlántico, confirmó la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el actor, porque el actor tenía la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para solicitar la prescripción de la acción de cobro, pero no puede hacerlo en el momento, porque la autoridad administrativa, no ha emitido el acto administrativo que finaliza el cobro coactivo. Para la Sala la decisión de las demandadas de declarar como improcedente la

acción de cumplimiento, se encuentra acorde a derecho, pues a pesar de que el artículo 818 del Estatuto Tributario, establece la forma de contar los términos para la prescripción de la acción de pago luego de haber sido notificado el mandamiento de pago, el artículo 835 del mencionado estatuto establece que en el proceso de cobro, son demandables la resolución que resuelve las excepciones y el que ordena llevar adelante la ejecución, por lo que el accionante tiene la posibilidad latente de acudir a la vía contencioso administrativa11. Adicionalmente, la decisión del fallo del Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla de 27 de julio de 2017 y la del Tribunal Administrativo del Atlántico del 1 de septiembre de 2017, fue acorde con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 que regula la acción de cumplimiento, ya que ordena lo siguiente: “Artículo 9º.- Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo , salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. […]” (Resalta la Sala) De acuerdo al criterio expuesto, la acción de cumplimiento es residual a los demás mecanismos, por lo que la decisión de las autoridades judiciales

11 “Art. 835: Intervención del contencioso – administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la jurisdicción contencioso – administrativas las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.” demandadas, fueron razonables de acuerdo a los artículos enunciados del Estatuto Tributario y el artículo 9 de la Ley 393 de 1997. Respecto al carácter subsidiario de la acción de cumplimiento, la Sección Quinta del Consejo de Estado, explicó lo siguiente12: “[…] La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. […]” (Resalta la Sala) Observa la Sala, que de acuerdo a los hechos narrados por el actor y los fallos demandados, el accionante solicitó la prescripción de los mandamientos de pago antes referenciados y obtuvo respuesta de la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla mediante oficio de 30 de mayo de 2017, en la que explicó que

para el caso no operaba la prescripción. Sin embargo, el actor no interpuso ninguna excepción en la acción de cobro ni acudió a la vía contencioso administrativa con el fin de controvertir el acto administrativo13. En este orden de ideas, se observa que actualmente existe otro medio de defensa y que la acción de cumplimiento es improcedente de acuerdo a las normas enunciadas, por lo que las autoridades demandadas no incurrieron en vía de hecho por defecto sustantivo. Así las cosas, se negarán las pretensiones del actor, debido a que la decisión tomada por las autoridades judiciales demandadas en la acción de cumplimiento interpuesta por el actor en contra de la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla fue razonable. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 12 Sentencia de 25 de enero de 2018, exp. 68001-23-33-000-2017-01067-01. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 13 Sentencia de 15 de abril de 2010, Consejo de Estado, Sección Cuarta, exp. 17105. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

1. Negar las pretensiones del señor Samuel Alberto Ferrer Díaz, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva del presente fallo.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, Envíese a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ