CE-11001-03-15-000-2018-00142-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA PROFERIDA EN ACCIÓN DE

CUMPLIMIENTO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / MULTAS DE TRÁNSITO / PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN El tutelante lo que en realidad pretende con el ejercicio de la presente tutela, es que se resuelva a favor su petición de prescripción, la que valga la pena anotar ya fue resuelta en sede administrativa. (…) Sumado a lo anterior, manifiesta esta Sala que comparte la decisión a la que arribó el a quo de la tutela, en cuanto resulta claro que como lo decidiera el Tribunal, el demandante de la acción de cumplimiento cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para obtener el cumplimiento de la norma que en ese escenario requirió. Vale destacar que este Colegiado ha concluido que cuando en sede de acción de cumplimiento se pide el cumplimiento de normas en el curso de procesos coactivos, el actor debe demandar los actos pasibles de acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00142-01(AC)

Actor: SAMUEL ALBERTO FERRER DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la providencia de 3 de mayo de 2018, mediante la cual la Sección Cuarta del

Consejo de Estado, negó la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor SAMUEL ALBERTO FERRER DÍAZ, en nombre propio, presentó acción de tutela1 contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, que profirió la sentencia del 1 de septiembre de 2017, con la que confirmó la providencia del 27 de julio de 2017 proferida por el Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla que declaró improcedente la acción de cumplimiento que ejerció contra la Dirección Distrital de Liquidaciones de la Alcaldía de Barranquilla.

El actor consideró que con la decisión de segunda instancia, se incurrió en “vía de hecho por defecto sustantivo”, y se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 1 Folios 1-9. 1.2. Hechos Como sustento fáctico de la demanda, el actor señaló, en síntesis, que: 1.2.1. Que en los años 2008, 2011 y 2013 se le impusieron tres sanciones de tránsito, respectivamente, como consecuencia de ello la Oficina de Asesoría Jurídica de METROTRANSITO S.A., inició en su contra tres procesos de cobro coactivo. 1.2.2. Mediante petición, solicitó a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla la prescripción de las sanciones de tránsito, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 818 de Estatuto Tributario, a lo que la entidad mediante Oficios Nos. 201710013096-2 del 30 de mayo de 2017 y 201710013880-2 del 12

de junio de 2017, no accedió. 1.2.3. Interpuso acción de cumplimento con el fin de que se le ordenara a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla acatar el mandato contenido en el artículo 818 del Estatuto Tributario, en lo referente a que “…una vez sea interrumpida la prescripción, ya sea por la notificación del mandamiento de pago, o por haber otorgado prórrogas u otras facilidades de pago, el término principiará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación de dicho mandamiento o del vencimiento del plazo otorgado para el pago”. 1.2.4. De la anterior acción conoció en primera instancia el Juzgado Once (11) Administrativo de Descongestión de Barranquilla, que mediante sentencia del 27 de julio de 2017 la declaró improcedente por cuanto el actor debió formular la “… excepción de prescripción que debe alegar ante las autoridades administrativas que tiene a su cargo el proceso de jurisdicción coactiva como también cuenta con la posibilidad de demandar la decisión final del proceso de jurisdicción coactiva (auto que ordena seguir adelante la ejecución), ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa”. 1.2.5. La anterior decisión fue impugnada y mediante sentencia del 1 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la sentencia del a quo con los mismos argumentos. 1.3. Fundamentos El tutelante considera vulnerado su derecho fundamental, por cuanto las decisiones censuradas determinaron que la excepción de prescripción contemplada en el artículo 818 del Estatuto Tributario, precepto del cual solicitó su acatamiento mediante la acción de cumplimiento objeto de la presente acción,

debía solicitarse dentro de dos momentos; i) como excepción cuando se expida el mandamiento de pago dentro del proceso de jurisdicción coactiva, y ii) demandando ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la resolución que ordene seguir adelante con la ejecución. Agregó que el Tribunal encontró que el accionante mediante petición solicitó a la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, decretar la prescripción de las obligaciones, objeto del proceso coactivo y que dicha petición fue resuelta mediante oficio de fecha de 30 de mayo de 2017, en donde se le explicaron las razones por las cuales no se podía acceder a ello, por lo que dicho acto también es demandable. En ese sentido, consideró la argumentación expuesta “como un certero atentado contra el principio de seguridad jurídica”, por cuanto en primer lugar, no se le podía exigir que presentara la excepción de prescripción de las sanciones cuando se expidieron los mandamientos de pago dentro de los procesos de jurisdicción coactiva que tiene en su contra, ya que lo que pide es que se aplique el contenido del segundo inciso del artículo 818 del Estatuto Tributario en el entendido que el término de la prescripción empezó a correr desde el día siguiente a la notificación de los mandamientos de pago. Agregó que “… dentro del ordenamiento jurídico existe una normal especial donde se dispone taxativamente que el término de prescripción de los asuntos relacionado con infracciones de tránsito, son tres (3) años, y a saber, los mandamientos de pago aludidos en la acción de cumplimiento datan de los años 2008, 2011 y 2013, es decir que su notificación se celebró hace más de nueve(9),

seis(6), y cuatro (4) años, tiempo que ampliamente supera el dispuesto en el Código Nacional de Tránsito. Ante lo cual es relevante resaltar, que no existe fundamento jurídico dentro de nuestro ordenamiento donde se disponga que el deudor deba esperar indefinidamente a que el organismo de tránsito finalice el proceso administrativo coactivo, y menos aún, esperar a que se expida un acto administrativo para poder atacarlo vía jurisdicción contenciosa administrativa”. Finalmente, consideró que la respuesta de la Dirección de Liquidaciones de Barranquilla del 30 de mayo de 2017, en la que se le negó la prescripción requerida, no configura un acto administrativo que pueda ser demandable ante lo contencioso administrativo, pues no es más que una “pobre y escueta respuesta”. Por lo anterior, manifestó que las autoridades demandadas “incurrieron en una vía de hecho, puesto que los medios que ellos consideran idóneos para atacar los mandamientos de pago dentro del proceso coactivo adelantado en [su] contra por la entidad accionada, no casan con la situación fáctica del caso concreto, y por ende el declarar improcedente la acción constitucional de cumplimiento interpuesta en contra de la DIRECCIÓN DISTRITAL DE LIQUIDACIONES DE BARRANQUILLA, es una decisión que vulnera mi garantía constitucional fundamental al debido proceso, toda vez que se constituye en vía de hecho por defecto sustantivo. 1.4. Petición de amparo A título de amparo constitucional solicitó: “1. Que se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO en sentencia proferida del 01 de septiembre de 2017,

incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al confirmar la sentencia proferida por el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA, el 27 de Julio de 2017 donde se declaró improcedente la acción de cumplimiento para las pretensiones de la demanda instaurada por SAMUEL ALBERTO FERRER DÍAZ contra la DIRECCIÓN DISTRITAL DE LIQUIDACIONES DE BARRANQUILLA, transgrediendo el derecho fundamental al debido proceso.

2. Que efectuada la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, Magistrado Ponente Dr. CRISTOBAL RAFAEL CHRISTIANSEN MARTELO, acompañado por los Magistrados Dr. LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO y la Dra. JUDITH ROMERO IBARRA, revocar las sentencias de primera y segunda instancia del 27 de julio y 1 de septiembre de 2017, y en su lugar que el alto Tribunal ordene hacer cumplir a la entidad accionada lo dispuesto en el artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional y que en consecuencia se ordene la prescripción de la acción de cobro de los mandamientos de pago librados en mi contra en 2008, 2011 y 2013”. (Subrayas del Despacho) 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 26 de enero de 20182, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la acción de tutela de la referencia y, ordenó notificar al demandante, a los demandados y a la Alcaldía de Barranquilla –Dirección Distrital de Liquidaciones-, como tercero interesado.

1.6. Contestaciones 1.6.1. Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla Por intermedio de su apoderado solicitó que se declarara la improcedencia de la presente tutela, por cuanto se interpuso como una “tercera instancia” de la acción de cumplimiento y adviritó que la entidad no violó los derechos fundamentales cuya protección se solicita. 1.6.2. Tribunal Administrativo del Atlántico El magistrado ponente de la providencia censurada manifestó que dicha decisión se tomó con fundamento en la normativa y diversos pronunciamientos del Consejo de Estado aplicables al caso, por lo que se determinó que la acción devenía improcedente por cuanto el actor solicitó previamente la prescripción ante la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, petición que fue resuelta mediante Oficio de 20 de mayo de 2017. Por lo que fue “claro que existe un 2 Folio 89 pronunciamiento previo donde de forma clara y precisa se ha definido los temas que ahora se debaten, pasible de ser controvertido judicialmente”. Adicionalmente, indicó que se le hizo saber al actor que puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar la decisión final de los procesos surtidos ante la jurisdicción coactiva, es decir, el auto que ordena seguir adelante con la ejecución, por lo que se declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento mencionada. 1.7. Fallo impugnado El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 3 de mayo de 20183, negó la acción de tutela de la referencia, como sustento expuso lo siguiente: “Para la Sala la decisión de las demandadas de declarar como improcedente

la acción de cumplimiento, se encuentra acorde a derecho, pues a pesar de que el artículo 818 del Estatuto Tributario, establece la forma de contar los términos para la prescripción de la acción de pago luego de haber sido notificado el mandamiento de pago, el artículo 835 del mencionado estatuto establece que en el proceso de cobro, son demandables la resolución que resuelve las excepciones y el que ordena llevar adelante la ejecución, por lo que el accionante tiene la posibilidad latente de acudir a la vía contenciosa administrativa”. (…) Observa la Sala, que de acuerdo a los hechos narrados por el actor y los fallos demandados, el accionante solicitó la prescripción de los mandamientos de pago antes referenciados y obtuvo respuesta de la Dirección Distrital de Declaraciones de Barranquilla mediante oficio de 30 de mayo de 2017, en la que explicó que para el caso no operaba la prescripción. Sin embargo, el actor no interpuso ninguna excepción en la acción de cobro, ni acudió a la vía contencioso administrativa con el fin de controvertir el acto administrativo. En este orden de ideas, se observa que actualmente existe otro medio de defensa y que la acción de cumplimiento es improcedente de acuerdo a las normas enunciadas, por lo que las autoridades demandadas no incurrieron en vía de hecho por defecto sustantivo”. En conclusión, el a quo determinó que el actor contaba con otro medio de defensa para solicitar que se acatara el precepto normativo al que aludió en la acción de cumplimiento, por tanto, negó la tutela. 1.8. Impugnación 3 Folio 135-139. Mediante correo electrónico allegado dentro de la oportunidad pertinente4 la parte

accionante presentó impugnación en contra de la sentencia de primera instancia. Reiteró los argumentos que presentó en el escrito de tutela referentes a que la exigencia de solicitar las prescripción de la sanciones como excepción cuando se expida el mandamiento de pago dentro de los procesos de jurisdicción coactiva, y demandando ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la resolución que ordena seguir adelante con la ejecución dentro de esos mismos procesos, no eran aplicables a su caso puntual, por cuanto i) no se le podía exigir que presentara la excepción de prescripción de las sanciones cuando se expidieron los mandamientos de pago dentro de los procesos de jurisdicción coactiva que tiene en su contra, ya que para esa época no había operado la prescripción y ii) aún no se han dictado los autos que ordenan seguir adelante con la ejecución los cuales pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Señaló que la respuesta de la Dirección de Liquidaciones de Barranquilla del 30 de mayo de 2017 no puede tenerse en cuenta como acto administrativo susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo que la exigencia de dicho requisito, de igual manera vulnera sus derechos fundamentales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991,5 el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20156 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de

20037 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela y las intervenciones durante el trámite de esta instancia, corresponde a la Sala determinar:

1. Los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Superado esta materia se establecerá: ii. Si el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado 11 Administrativo Oral de Barranquilla, vulneraron el derecho fundamental invocado por haber incurrido en defecto sustantivo.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 4 Folio 153-158 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 6 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». 7 «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado».

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20128, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9, y en ella concluyó: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se

modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente…”10. Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “… fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia11 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate

8 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Negrilla fuera de texto. 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. de tutela contra tutela; ii) la subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) la inmediatez. Sumado a los anteriores la Sala determinará si la acción es improcedente por no cumplir con la trascendencia constitucional y la fundamentación de la vulneración del derecho. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

4. Examen de los requisitos: procedencia adjetiva La Sala encuentra que el primero de los aludidos requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales está superado en el presente caso, toda vez que no se trata de tutela contra tutela, pues a través de la presente acción constitucional se atacan las decisiones dictadas dentro de una acción de cumplimiento.

En cuanto a la inmediatez, existe un cumplimento de este requisito, ya que la sentencia demandada se profirió el 1 de septiembre de 2017 y la presente acción

fue radicada el 18 de enero del 2018, es decir, antes de haber cumplido los 6 meses. Tampoco se evidencia que haya reparo alguno respecto el requisito de subsidiariedad, ya que el actor agotó todos los mecanismos que tenía a su alcance dentro de la acción de cumplimiento.

4. Caso bajo estudio En el presente asunto, de entrada anticipa la Sala que el actor contrario a demostrar el defecto al que alude en su demanda de tutela y la vulneración de su derecho al debido proceso, en realidad lo que se advierte es su intensión de cuestionar la interpretación a la que arribaron los jueces constitucionales al declarar la improcedencia de su demanda.

Prueba de lo anterior es que en sede de tutela, además de la petición de dejar sin efectos las providencias judiciales cuestionadas, insiste en que “…se ordene la prescripción de la acción de cobro de los mandamientos de pago librados en mi contra en 2008, 2011 y 2013”. En efecto, el tutelante lo que en realidad pretende con el ejercicio de la presente tutela, es que se resuelva a favor su petición de prescripción, la que valga la pena anotar ya fue resuelta en sede administrativa, mediante los Oficios Nos. 201710013096-2 del 30 de mayo de 2017 y 201710013880-2 del 12 de junio de 2017. Sumado a lo anterior, manifiesta esta Sala que comparte la decisión a la que arribó el a quo de la tutela, en cuanto resulta claro que como lo decidiera el Tribunal, el demandante de la acción de cumplimiento cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para obtener el cumplimiento de la norma que en ese

escenario requirió. Vale destacar que este Colegiado ha concluido que cuando en sede de acción de cumplimiento se pide el cumplimiento de normas en el curso de procesos coactivos, el actor debe demandar los actos pasibles de acción12. En esta altura conviene mencionar que, tal y como se plantea en la impugnación, el actor no podía alegar la prescripción como excepción frente al mandamiento de pago, precisamente porque para el momento en que podía hacerlo, aún no había operado tal fenómeno, pero este no fue el único argumento con el cual se despachó por improcedente su demanda de cumplimiento, como antes ya fue expuesto. En efecto, el Tribunal sumado a lo anterior expuso dos causales adicionales de improcedencia, la referida a la posibilidad de demandar el acto que ordene seguir con la ejecución que ahora el tutelante cuestiona aduciendo su inexistencia y la de acusar la legalidad del acto por medio del cual le fue negada la prescripción requerida. En este preciso caso, no puede pretender el actor que esta Sala obvie que la solicitud de prescripción en la que insiste en esta tutela, ya fue objeto de pronunciamiento por parte de la demandada, mediante oficio de 30 de mayo de 201713 en el sentido de denegarla. Más allá de que afirme que en su criterio no se trata de un acto administrativo. Lo anterior, da aún más fuerza a la improcedencia del medio de control de cumplimiento, derivada de que el acto que ponga fin a los procesos coactivos iniciados en su contra puede ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso, porque como lo dijo el Tribunal ya existe pronunciamiento de la

Administración Municipal que, en efecto, impide que el juez de la acción de cumplimiento entre a definir un conflicto que debe ser resuelto en los procesos de ejecución en curso y que escapa al objeto de dicha acción. En conclusión, para la Sala el defecto sustantivo aludido por el tutelante carece de fundamento, en la medida que la decisión de improcedencia del medio de control de cumplimiento que ejerció no deviene arbitrariedad alguna, como ya antes se explicó con suficiencia. Con fundamento en lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia proferida el 3 de mayo de 2018, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de amparo. 12 ? Consejo de Estado, Sección Quinta. Ref.: Exp. No. 2017-00494-01. ACCIÓN DE

CUMPLIMIENTO Actor: LUIS ALEJANDRO FERNÁNDEZ ÁLVAREZ. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez B. 13 Folios 72 al 74

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero