CE-11001-03-15-000-2018-00162-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA

APLICACIÓN NORMATIVA / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA / SOLICITUD

DE PAGO DE INTERESES MORATORIOS GENERADOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL La [accionante] interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra La Nación, Ministerio de Educación y el departamento de Risaralda, Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la ilegalidad de la resolución (…) que le negó el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo generado por la homologación y la nivelación salarial. (…) [S]e advierte que tal como lo señaló esta Sala, en anterior oportunidad, el Tribunal Administrativo de Risaralda, al confirmar la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de vía gubernativa respecto del Ministerio de Educación Nacional, incurrió en un defecto sustantivo en la aplicación del numeral 2º del artículo 161 del CPACA y la jurisprudencia relacionada con el tema, toda vez que la interpretación y/o aplicación de esa norma al caso concreto, no se halla dentro del margen de interpretación razonable. Lo anterior, porque en el asunto objeto de estudio, era al Departamento de Risaralda al único a quien debía hacerse reclamación del pago de intereses moratorios por pago tardío del retroactivo de la

homologación y nivelación salarial, como presupuesto procesal para acudir a sede judicial, dado que ya se había hecho la incorporación del personal administrativo del sector educativo, que, en su momento dependió de la Nación, a la planta de ese ente territorial, resultado del proceso de descentralización. No obstante, es la Nación-Ministerio de Educación, resultado de ese proceso de descentralización administrativa, la que sigue legalmente apoyando presupuestalmente al Departamento para cubrir los gastos generados de esas homologaciones y nivelaciones. En ese sentido, a pesar de que la [accionante] no presentó una reclamación previa frente al Ministerio de Educación Nacional, en el medio de control propuesto habrá de determinarse, al final, si a dicha cartera ministerial le corresponde respaldar presupuestalmente al Departamento de Risaralda.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 161 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00162-00(AC)

Actor: MARTHA CECILIA PINO MOSQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora Martha Cecilia Pino Mosquera contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Martha Cecilia Pino Mosquera, mediante apoderado, promovió acción de tutela contra el Tribunal de Administrativo de Risaralda, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) SEGUNDO: REVOCAR la declaratoria de ineptitud de la demanda proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, el día veintiséis (26) de Abril del año dos mil diecisiete (2017), confirmada el día veintidós (22) de Agosto del año dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, dentro del proceso radicado bajo el Nro. 66001 33 33 004 2016 00166 00.

TERCERO: ORDENAR al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira y al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, la vinculación al proceso de la Nación – Ministerio de Educación Nacional como parte accionada del proceso.”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: La señora Martha Cecilia Pino Mosquera interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra La Nación, Ministerio de Educación y el departamento de Risaralda, Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la ilegalidad de la resolución 22771 del 7 de diciembre de 2015, que le negó el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo generado por la homologación y la nivelación salarial.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, en audiencia inicial del 26 de abril de

2017, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por el Ministerio de Educación y, por tanto, declaró terminado el proceso respecto de esa entidad. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en auto del 22 de agosto de 2017, confirmó la decisión del juzgado.

3. Argumentos de la tutela Según la demandante, los requisitos de la demanda que prevé el artículo 162 del CPACA están acreditados y, por eso, la decisión de las autoridades judiciales vulnera los derechos invocados.

Que, de la revisión del artículo 100 del CGP, no se advierte que dicha norma exija la acreditación de agotamiento de reclamación administrativa frente a todas las entidades demandadas. La ineptitud sustantiva de la demanda ocurre por no acreditar los requisitos formales de la demanda o por indebida acumulación de pretensiones, según el numeral 5° del artículo 100 del CGP y que, por tanto, el argumento de las autoridades judiciales, consistente en que no se allegó acto administrativo proferido por el Ministerio de Educación, es ilegal. Estima que no era necesario radicar ante el ministerio la reclamación porque es el departamento de Risaralda es el competente para pronunciarse acerca del reconocimiento y pago que debe hacer en representación del ministerio. Por todo lo anterior, estima que se las autoridades judiciales incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo.

4. Trámite Previo Mediante auto del 1 de febrero de 2018, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y al Ministerio de Educación y al departamento de Risaralda,

como terceros con interés en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda1.

5. Intervenciones Tribunal Administrativo de Risaralda La magistrada ponente del auto proferido por el tribunal Administrativo de Risaralda solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela y manifestó que la decisión cuestionada obedeció al análisis cuidadoso de la normativa aplicable y del precedente judicial del Consejo de Estado sobre los requisitos de procedibilidad o previos para demandar, en especial, el de la actuación administrativa previa ante la autoridad demandada, según lo previsto en el numeral 2| del artículo 161 del CPACA.

Juzgado 4° Administrativo de Pereira La titular del Juzgado 4° Administrativo de Pereira solicitó que se negara el amparo invocado por la actora, al estimar que la decisión se profirió conforme con la normativa aplicable y la jurisprudencia relacionada que imponían declarar la ineptitud sustantiva de la demanda frente al Ministerio de Educación. Que lo pretendido por la actora es reabrir el debate jurídico respecto de esa controversia. Ministerio de Educación El Ministerio de Educación solicitó que se desvinculara del trámite de la acción de tutela, al estimar que a esa entidad no se le puede atribuir responsabilidad en la expedición de la decisión judicial. CONSIDERACIONES DE LA SALA De la acción de tutela contra providencias judiciales 1 Folio 50 La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo

permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son

suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende,

desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela. Planteamiento del problema jurídico Consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora, al confirma la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda propuesta por la NaciónMinisterio de Educación. Atendiendo los cargos formulados por la actora contra la providencia de segunda instancia, la Sala entrará a analizar la configuración del defecto sustantivo. Defecto sustantivo La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que una providencia judicial adolece que un defecto sustantivo en los siguientes casos:

(i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”4 Caso concreto La señora Martha Cecilia Pino Mosquera interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra La Nación, Ministerio de Educación y el departamento de Risaralda, Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la ilegalidad de la resolución 22771 del 7 de diciembre de 2015, que le negó el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo generado por la homologación y la nivelación salarial. El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, en audiencia inicial del 26 de abril de 20175, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda 4 Corte Constitucional. Sentencia T-125/2012. 5 Folio 30 del expediente de tutela propuesta por el Ministerio de Educación y, en consecuencia, declaró terminado el proceso frente a esa entidad.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en auto del 22 de agosto de 2017, confirmó la decisión del juzgado, decisión judicial, que, sustentó en los siguientes argumentos: “Es así como el artículo 100 numeral 5º del Código General del Proceso contempla la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones, lo que en materia contencioso administrativa se refiere a los requisitos de la demanda y los “requisitos previos para demandar”, previstos en el artículo en el artículo (sic) 161 del CPACA y al contenido del libelo introductorio conforme el artículo 162 ibídem. En concordancia con lo anterior, el artículo 180 numeral 6º inciso tercero del CPACA señala que se dará por terminado el proceso cuando en la audiencia inicial se advierte el incumplimiento de requisitos de procedibilidad, como es el caso del requisito previsto en el artículo 161 numeral 2 de la Ley 1437 de 2011, que hace referencia a la actuación administrativa previa que debe adelantarse cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular y concreto, lo que a juicio de esta magistratura comprende no solo lo referente a los “recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios”, sino que además presupone que el interesado hubiere dado la oportunidad a la administración para pronunciarse frente a la solicitud formulada, mediante acto administrativo que sea objeto de tales recursos, lo cual constituye para la entidad el “privilegio de la decisión previa”, conforme al cual es menester que el administrativo permita el pronunciamiento de la autoridad administrativa, en relación con los derechos que pretende reclamar ante

la jurisdicción. El referido privilegio de lo previo constituye una oportunidad en favor de la administración, por cuanto le permite decidir o reconsiderar la decisión objeto de petición o de impugnación; y al mismo tiempo se establece como una garantía para el peticionario, en tanto podría evitar un litigio ante la jurisdicción y resolver su situación jurídica de manera anticipada. Sobre este punto, el Consejo de Estado ha señalado que: ‘…no solo el uso de los recursos agota la vía gubernativa, pues la ley ha consagrado algunos modos de impugnar que cumplen el mismo cometido. En todo caso, para que se cumpla este requisito de procedibilidad, resulta necesario que el administrado exprese con claridad el objeto de su reclamación o los motivos de su inconformidad, según el caso, pues lo que se busca con dicha exigencia es que ante los jueces no se inicien conflictos no planteados previamente ante la administración. No quiere ello decir que sea imposible exponer ante la jurisdicción argumentos nuevos para defender la misma pretensión invocada en sede administrativa, siempre que no se cambie el objeto de la petición. Así las cosas la persona que acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para interponer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, podrá incluir nuevos argumentos y fundamentos de hecho y de derecho a los cuales no hizo mención al interponer los respectivos recursos en la vía gubernativa. Lo que no le es dable al demandante es incluir pretensiones distintas a las que adujo en sede administrativa o variar sustancialmente la reclamación.’ (Negrilla y Subraya fuera del texto)

En el sub examine se observa que el acto acusado (contenido en el oficio No. 22771 del 7 de diciembre de 2015) y que obra a folio 2 del expediente, fue proferido por el departamento de Risaralda, con ocasión del derecho de petición que, frente a dicha entidad, formuló la hoy demandante; petición que obra a folio 5 ibídem y que se encuentra dirigida igualmente al Ministerio de Educación Nacional, sin que obre en el proceso la prueba de su presentación ante esta última entidad, como también lo acepta la parte actora al sustentar el recurso de apelación materia de la presente instancia judicial. La omisión referida, conforme las disposiciones normativas y jurisprudenciales en cita, pone de manifiesto el incumplimiento del requisito de la vía administrativa, previo para demandar, lo que da lugar a la ineptitud sustantiva de la demanda en lo que corresponde a la codemandada Nación – Ministerio de Educación Nacionaly a la consecuencial terminación del proceso respecto de dicho ente, sin que tenga incidencia en dicho requisito de la demanda, la obligación que de fondo correspondiere o no a la entidad nacional, como lo pretende el cumplimiento de los requisitos previos y de contenido de la demanda impide avanzar a instancias procesales de análisis de mérito de las pretensiones y obligaciones correlativas, e impone la declaratoria de la excepción en forma previa. Tampoco resulta de recibo para el argumento esgrimido por el memorialista por activa, en cuanto al cumplimiento del requisito de lo previo en virtud del conocimiento que del escrito de petición obtuvo el Ministerio de Educación, mediante el envío del mismo con la notificación electrónica del auto

admisorio de la demanda, por cuanto la oportunidad de pronunciamiento por parte de la administración debe tener lugar de manera previa a la demanda, como es de la esencia del privilegio de lo previo que quedó analizado en párrafos precedentes, no se agota con el conocimiento por parte de la entidad, de un derecho de petición que no fue presentado ante la misma y sobre el cual no tuvo ocasión de decidir.” Así pues, el tribunal concluyó que, si bien, la actora dirigió la petición tanto a la Secretaría de Educación de Risaralda como al Ministerio de Educación, únicamente, la radicó ante la primera. Según aparece en el folio 5 del expediente remitido en préstamo por el tribunal, la actora dirigió la petición de reconocimiento y pago de intereses moratorios por falta de pago oportuno del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la secretaría de Educación a la “SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE LA GOBERNACIÓN DE RISARALDA NACIÓN/ MINISTERIO DE EDUCACIÓN.” Frente a la anterior solicitud, la Secretaría de Educación de Risaralda expidió la resolución 22771 del 7 de diciembre de 2015, que resolvió de manera negativa la petición de la actora. Al respecto, se advierte que tal como lo señaló esta Sala, en anterior oportunidad6, el Tribunal Administrativo de Risaralda, al confirmar la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de vía gubernativa respecto del Ministerio de 6 Ver, sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en

el expediente con radicado número 11001-03-15-000-2018-00279-00. Educación Nacional, incurrió en un defecto sustantivo en la aplicación del numeral 2º del artículo 161 del CPACA y la jurisprudencia relacionada con el tema, toda vez que la interpretación y/o aplicación de esa norma al caso concreto, no se halla dentro del margen de interpretación razonable. Lo anterior, porque en el asunto objeto de estudio, era al Departamento de Risaralda al único a quien debía hacerse reclamación del pago de intereses moratorios por pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, como presupuesto procesal para acudir a sede judicial, dado que ya se había hecho la incorporación del personal administrativo del sector educativo, que, en su momento dependió de la Nación, a la planta de ese ente territorial, resultado del proceso de descentralización. No obstante, es la Nación-Ministerio de Educación, resultado de ese proceso de descentralización administrativa, la que sigue legalmente apoyando presupuestalmente al Departamento para cubrir los gastos generados de esas homologaciones y nivelaciones7. En ese sentido, a pesar de que la señora Martha Cecilia Pino Mosquera no presentó una reclamación previa frente al Ministerio de Educación Nacional, en el medio de control propuesto habrá de determinarse, al final, si a dicha cartera ministerial le corresponde respaldar presupuestalmente al Departamento de Risaralda. En suma, la Sala advierte que las autoridades demandadas incurrieron en el defecto invocado. Por lo anterior la Sala concederá el amparo solicitado por la señora Martha Cecilia

Pino Mosquera, para lo cual, se dejará sin efectos la providencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en auto del 22 de agosto de 2017, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona, mediante el que confirmó la decisión del Juzgado primero Administrativo Cuarto Administrativo de Pereira, adoptada en audiencia inicial del 26 de abril de 2017, de declarar probada la excepción previa de inepta demanda propuesta por el Ministerio de Educación Nacional. En consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo de Risaralda que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera otro auto en el que resuelva el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión del 26 de abril de 2017 dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, en la que tenga en cuenta las consideraciones hechas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Amparar los derechos fundamentales invocados por la actora.

2. Dejar sin efectos la decisión dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en auto del 22 de agosto de 2017, mediante el que confirmó la decisión del Juzgado primero Administrativo Cuarto Administrativo de Pereira, adoptada en 7 Ibídem. audiencia inicial del 26 de abril de 2017, de declarar probada la excepción previa de inepta demanda propuesta por el Ministerio de Educación Nacional.

3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Risaralda que dentro de los diez (10) días

siguientes a la notificación de esta providencia, profiera otro auto en el que resuelva el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión del 26 de abril de 2017 dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, en la que tenga en cuenta las consideraciones hechas en la presente providencia.

4. En caso de no ser impugnada, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

5. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ