CE-11001-03-15-000-2018-00190-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD /

RECURSO DE APELACIÓN EN TRÁMITE / PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA POR EL NO PAGO OPORTUNO DE CESANTÍAS Se advierte que en el caso concreto las pretensiones de la actora están dirigidas a cuestionar los criterios para contabilizar la prescripción de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías anualizadas, para lo cual cuenta con un mecanismo judicial idóneo en el que puede controvertir la aplicación del precedente jurisprudencial y las demás inconformidades expuestas en la acción de la referencia. Así las cosas, el mecanismo procedente para su reclamación es el recurso de apelación, el cual se encuentra en curso, lo que hace improcedente la presente acción de tutela. (…) En virtud de las consideraciones previas, se advierte que la accionante ha tenido la oportunidad de elevar los recursos pertinentes dentro del trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra el Municipio de Sabanalarga. Así las cosas, ante la existencia de otro medio de defensa judicial, que se encuentra en curso, resulta improcedente la utilización de la presente tutela como mecanismo transitorio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00190-00(AC)

Actor: ASTRID VÉLEZ NIÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Decide la Sala la acción de tutela presentada por la señora Astrid Vélez Niño contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Astrid Vélez Niño, a través de apoderado, ejerció acción de tutela contra la citada autoridad, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “a. (…) Dejar sin efectos el auto que (sic) objeto de la presente acción de tutela que dispuso improbar la conciliación efectuada por las partes, dentro del citado proceso, y en su lugar se conmine al Tribunal accionado para que estudie la aprobación de la conciliación con base en los criterios jurisprudenciales aplicables en dicho momento y en consonancia con su propia sentencia de primera instancia fechada de 8 de febrero de 2016.

b. En caso de ser amparados los derechos conculcados le solicito que oficien al despacho del Honorable Consejero Gabriel Valbuena Hernández se sirva remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico para que se sirvan a probar (sic) el acuerdo conciliatorio…”1

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: 2.1. La señora Astrid Vélez Niño interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo proferido por el Municipio de Sabanalarga,

mediante el que se le negó el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas y la respectiva sanción moratoria. Dicha acción fue conocida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión “A”, el cual, mediante Sentencia de 8 de febrero de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada por el ente municipal. 2.2. En virtud de lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 se ordenó realizar audiencia de conciliación, efectuada en el despacho del Alcalde del Municipio de Sabanalarga el 5 de octubre de 2016. 2.3. A través de auto de 24 de marzo de 2017, el mencionado Tribunal improbó la conciliación presentada por las partes al considerar que se incumplieron los lineamientos establecidos en la Sentencia de unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado.

3. Argumentos de la tutela La actora precisó que la providencia cuestionada le otorgó efectos retroactivos a la mencionada sentencia de unificación, la cual, al retrotraer sus efectos, dejó sin piso jurídico la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con lo que se desconoció el principio de buena fe y el precedente judicial, y se violaron los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Argumentó que en sentencia de 8 de febrero de 2016 el Tribunal demandado aplicó el precedente del Consejo de Estado relacionado con la prescripción de la sanción moratoria, y declaró no probada la excepción de prescripción elevada por

la demandada, sin embargo, mediante el auto que ordenó improbar la conciliación, invocó jurisprudencia expedida con posterioridad dicho fallo, y desconoció que, salvo las excepciones taxativamente dispuestas en la norma, la ley carece de efectos retroactivos. 1 Folio 26. Expresó que interpuso recurso de reposición contra el acto que improbó la conciliación, en el que alegó la existencia de una situación jurídica consolidada de manera previa a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, el cual se constituyó en precedente judicial obligatorio al momento de proferirse la sentencia de primera instancia, no obstante, la decisión fue confirmada. Señaló que los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016 surgieron a partir de su expedición, razón por la cual no pueden retrotraerse, más aún cuando en esa providencia no se fijaron efectos de modulación a partir de los cuales se pudiera concluir que la misma se podría retrotraer a situaciones acaecidas con anterioridad a su expedición y ejecutoria. Agregó que el acuerdo conciliatorio se realizó con base en la sentencia de primera instancia y que al expedir la decisión que improbó la conciliación, la autoridad demandada se apartó del precedente judicial vertical y horizontal relacionado con la prescripción de la indemnización moratoria en los eventos en que la relación laboral se encuentra vigente, sin argumentar esa decisión de manera razonable. Señaló que se desconoció el artículo 285 del Código General del Proceso, según el cual, la sentencia no puede ser revocada ni reformada por el juez que la

pronunció, con lo que se vulneraría el principio de imparcialidad de los jueces. Sumado a ello, al apelarse la decisión de primera instancia, el superior jerárquico se encontraría ante una providencia cuyo efecto y sentido ha sido completamente modificado por un auto posterior.

4. Trámite Previo Mediante auto de 11 de febrero de 2018, se ordenó notificar a las partes y al Municipio de Sabana Larga – Atlántico, como tercero con interés en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda y se les instó a rendir informe sobre los hechos objeto de la presente acción.2

5. Intervenciones 5.1. Tribunal Administrativo del Atlántico La Magistrada Judith Romero Ibarra solicitó denegar las pretensiones de la tutela formulada al considerar que la decisión cuestionada se fundamentó en la aplicación de la jurisprudencia vigente.

Indicó que a través de auto de 24 de marzo de 2017 se improbó la conciliación celebrada el 12 de octubre de 2016 entre la accionante y el Municipio de Sabanalarga, decisión que fue recurrida por la parte actora, y resuelto en forma desfavorable debido a que el acuerdo realizado fue lesivo para el patrimonio público. 2 folio 44. Precisó que aunque dicho acuerdo fue realizado con fundamento en la Sentencia proferida el 8 de febrero de 2016, ésta fue expedida con anterioridad a la Sentencia SUJ004 de 25 de agosto de 2016, por medio de la cual el Consejo de Estado unificó el criterio de prescripción de la sanción moratoria por consignación extemporánea de las cesantías anualizadas, lo que condujo a los miembros de la

Sala de Decisión “A” a modificar la postura relacionada con la liquidación de dicha sanción. Expresó que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 270, 258 y 303 de la Ley 1437 de 2011 se deben garantizar los mecanismos para proteger las sentencias de unificación jurisprudencial, entre éstos, la verificación por parte de las autoridades administrativas para la presentación de propuestas de conciliación. Además, la administración debe tenerlas en cuenta para resolver casos similares y extender sus efectos a los ciudadanos. Señaló que dichas providencias tienen carácter obligatorio tanto para la administración como para la autoridad judicial. Precisó que para la fecha expedición de la Sentencia de 8 de febrero de 2016 no se había proferido la sentencia de unificación que fundamentó la improbación de la conciliación, sin embargo, dicha decisión aún no se encuentra ejecutoriada, debido a que contra la misma se interpuso recurso de apelación, el cual no ha sido resuelto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el

juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar 3 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 4 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando

una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e)error inducido,f) decisión sin motivación,g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico Consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Oralidad “A”, al proferir el auto de 24 de marzo de 2017, vulneró los derechos fundamentales de la accionante al desconocer el precedente judicial aplicable a la Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230

Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. prescripción de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías anualizadas.

3. Solución al caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la señora Astrid Vélez Niño pretende que se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico que profiera una decisión de reemplazo en la que apruebe el acuerdo conciliatorio efectuado el 5 de octubre de 2016, dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra el Municipio de Sabanalarga, pues asegura que dicho acuerdo se fundamentó en la Sentencia de 8 de febrero de 2016, en la que se

aplicó el precedente judicial relacionado con la prescripción de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías anualizadas. Al respecto, se evidencia que el acto que improbó la conciliación fue el auto de 24 de marzo de 2017, en el que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Oralidad “A”, expresó: “El valor del acuerdo conciliatorio objeto de estudio, se encuentra fundamentado en una providencia que si bien fue sometida y aprobada por la mayoría de los integrantes de la Sala de Decisión Oral “A”, no es menos cierto que la misma fue expedida con anterioridad a la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, por medio de la cual, el criterio ateniente a la prescripción de la sanción moratoria originado por la no consignación oportuna o tardía del auxilio de cesantías anualizadas fue unificado (…). De conformidad con lo anterior, los pronunciamientos que se deban emitir con posterioridad a la expedición de la aludida sentencia, deben ser la luz de los postulados unificados incluyendo lógicamente las formulas y acuerdos de conciliación que las partes presenten en el marco de un proceso ordinario, dichos postulados, claro está, solo podrán aplicarse en asuntos cuyo título de recaudo sea una sentencia que aún no haya alcanzado su ejecutoria, tal como acontece en el sublite, en donde se encuentra pendiente la resolución de un recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (...)”5 La mencionada decisión fue recurrida por la parte demandante y confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “A”, a través de auto

de 18 de agosto de 2017, que se fundamentó en lo siguiente: “Es menester indicar que, el acuerdo de conciliación fue expedido con posterioridad a la SUJ004 de 25 de agosto de 2016 y sin atender los lineamientos trazados en ella, por ende, tal como se indicó en el auto recurrido los pronunciamientos que se deban emitir con posterioridad a la expedición de la aludida sentencia, deben ser la luz de los postulados 5 Folios 165 a 173 cuaderno anexo. unificados, incluyendo lógicamente las fórmulas y acuerdos de conciliación que las partes presenten en el marco de un proceso ordinario”6 Al respecto, advierte la Sala que el mecanismo procedente para acceder a su solicitud es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, conforme a las pruebas aportadas y al informe rendido por la demandada ya se encuentra en curso. Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala: “La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” En ese orden de ideas, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial,

por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto. De lo expuesto, se advierte que en el caso concreto las pretensiones de la actora están dirigidas a cuestionar los criterios para contabilizar la prescripción de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías anualizadas, para lo cual cuenta con un mecanismo judicial idóneo en el que puede controvertir la aplicación del precedente jurisprudencial y las demás inconformidades expuestas en la acción de la referencia. Así las cosas, el mecanismo procedente para su reclamación es el recurso de apelación, el cual se encuentra en curso, lo que hace improcedente la presente acción de tutela. Revisado el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, advierte la Sala que, en efecto, el proceso con radicado número 0800123330002015003601, se encuentra en trámite en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en donde recientemente fue admitido el recurso de apelación. Al respecto, se evidencian las siguientes actuaciones: 6 Folios 190 a 197 cuaderno anexo. En virtud de las consideraciones previas, se advierte que la accionante ha tenido la oportunidad de elevar los recursos pertinentes dentro del trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra el Municipio de Sabanalarga. Así las cosas, ante la existencia de otro medio de defensa judicial, que se encuentra en curso, resulta improcedente la utilización de la presente tutela como mecanismo transitorio. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Astrid Vélez Niño, acorde con lo expuesto en la parte considerativa.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ