CE-11001-03-15-000-2018-00214-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUTO QUE

DECLARA FALTA DE JURISDICCIÓN DESPUES DE HABERSE PROFERIDO

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO Y

PAGO DE SANCIÓN MORATORIA / VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE

CONFIANZA LEGÍTIMA / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El [actor] instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Secretaría de Educación de Bogotá y Fiduciaria La Previsora S.A., en el que solicitó la nulidad del acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria (…) la administración desplegó una conducta positiva y jurídicamente relevante, esto es, la decisión del Juzgado 30 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá en la que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el accionante, es decir, dio trámite al proceso y profirió una decisión de fondo. Actuación que, como se dijo antes, generó una expectativa objetiva de comportamiento futuro. Empero, posteriormente la administración de justicia ejercitó una conducta de manera inesperada, que defraudó la expectativa generada en el accionante. En otros términos, el proceder del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de declarar la falta de jurisdicción, con fundamento en los pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura cuando ya se había decidido el asunto en primera instancia por la jurisdicción de lo

contencioso administrativo, quebrantó la expectativa legítima del señor [M.C] de obtener una decisión de fondo sobre la controversia que planteó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual es el fin perseguido por la jurisdicción administrativa y la administración de justicia en general. En ese orden de ideas, la Subsección estima que se presenta una vulneración del principio de confianza legítima del aquí accionante, comoquiera que se desconoció las expectativas legítimamente generadas en esta, lo que conllevó a una negación del derecho de acceso a la administración de justicia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de confianza legítima, ver la sentencia SU-360 de 1999 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00214-00(AC)

Actor: JOSÉ ALEJANDRO MALAVER CARRIÓN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA Y OTROS ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de tutela de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho. El señor José Alejandro Malaver Carrión instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de educación de Bogotá y Fiduciaria La Previsora, en la que solicitó el pago de cesantías y mora. El 16 de diciembre de 2014, el Juzgado 30 Administrativo Oral de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda. Los demandados interpusieron recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda declaró la falta de competencia y, remitió el proceso a los juzgados laborales del circuito, al considerar que existía un título ejecutivo. b) Mandamiento ejecutivo. El 16 de diciembre de 2016, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá negó el mandamiento ejecutivo, porque no existía título ejecutivo. El demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral por medio del fallo del 1.° de agosto de 2017 confirmó la providencia de primera instancia. c) Inconformidad. Afirmó que la jurisdicción contenciosa administrativa se declaró incompetente al considerar que existía un título ejecutivo y la jurisdicción laboral decidió lo contrario, por lo tanto, se le negó la justicia. Adujo que la sentencia del juez administrativo no fue invalidada, de modo que subsiste porque no se resolvió el

recurso de apelación. PRETENSIONES Solicitó la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso. En consecuencia, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decida de fondo el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá (f. 19) Informó que el Despacho negó el mandamiento de pago por cuanto consideró que el título no prestaba mérito ejecutivo, contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral, porque de los documentos aportados no se evidencia una obligación clara, expresa y exigible. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda y Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral No emitieron pronunciamiento alguno, a pesar de que el 1.° de febrero de 2018 fueron debidamente notificados de la presente acción de tutela (ff. 9 a 17). CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 1983 de 2017, el cual regula que: “[…] Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura

reiterada y uniforme de la Corte Constitucional1 y el Consejo de Estado2 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empieza por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo

1 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 2Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de

una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes:3 a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en cualquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto

bajo examen el análisis se centra en el defecto sustantivo. Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” al declarar la falta de jurisdicción en el asunto de la referencia y no 3Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. pronunciarse de fondo sobre la problemática que le fue planteada vulneró derechos fundamentales del accionante? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) principio de confianza legítima: definición y alcance y, (ii) derecho de acceso a la administración de justicia: acceso a la administración de justicia del demandante.

Veamos:

I. Principio de confianza legítima.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-360 de 1999 definió dicho principio como aquel que le es propio al derecho administrativo, comoquiera que conlleva a la aplicación de los principios de seguridad jurídica, respeto al acto propio y buena fe, en la relación entre administración y administrado. Posteriormente, esa Corporación lo conceptuó como un principio de rango constitucional, utilizándolo y aplicándolo básicamente en la resolución de casos en los que se involucran derechos fundamentales; es decir, es la obligación del Estado en no alterar de manera súbita las reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares.4 Por su parte, el Consejo de Estado ha sostenido que el principio de la confianza

legítima salvaguarda los derechos subjetivos ante cambios abruptos en las decisiones de la administración, en aras de garantizar la confianza que el asociado ha puesto en sus instituciones. De conformidad con este principio, se exige que el Estado respete las normas y los reglamentos previamente establecidos, de modo que los particulares tengan certeza frente a los trámites o procedimientos que deben agotar cuando acuden a la administración. El principio de confianza legítima exige cierta estabilidad o convicción frente a las decisiones de la administración, por cuanto el ciudadano tiene derecho a actuar en el marco de reglas estables y previsibles. No obstante, eso no implica la inmutabilidad o intangibilidad de las relaciones jurídicas entre los particulares y la administración, pues, de todos modos, la administración puede justificadamente cambiar las decisiones o reglamentos que 4 Corte Constitucional. Sentencia C-131 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. adopta cuando, por ejemplo, advierte que la actuación de un particular es contraria al ordenamiento jurídico.

II. Derecho de acceso a la administración de justicia.

El acceso a la administración de justicia constituye un derecho fundamental de las personas residentes en Colombia para que puedan acudir a los jueces con el fin de proteger o restablecer los derechos que les hayan sido transgredidos. De lo anterior que los artículos 228 y 229 de la Constitución Política determine que la administración de justicia es función pública y que el Estado debe garantizar el acceso a aquel. La Corte Constitucional en Sentencia T-283/13 sostuvo que el referido derecho comprende la posibilidad de acudir y plantear un problema ante las autoridades

judiciales, el cual debe ser resuelto por los jueces, de manera tal, que efectivamente sean cumplidas sus órdenes para garantizar la efectividad de los derechos. De lo expuesto se colige que el derecho de acceso a la administración de justicia no solamente implica que se permita la interposición de demandas y/o recursos, sino la solución de fondo de la situación que se les pone de presente. - Análisis del caso bajo estudio. El señor José Alejandro Malaver Carrión instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Secretaría de Educación de Bogotá y Fiduciaria La Previsora S.A., en el que solicitó la nulidad del acto administrativo a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. El Juzgado 30 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, luego de admitir la demanda, en sentencia del 16 de diciembre de 2014, accedió a las pretensiones de la misma al declarar la nulidad del acto administrativo demandado y condenar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar la sanción moratoria a favor del demandante. Decisión que fue apelada por la entidad demandada (ff. 243 a 258 del cuaderno principal del proceso ordinario) El 27 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, resolvió declarar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carecía de competencia para conocer el asunto y como consecuencia ordenó remitirlo al juzgado de origen. (ff. 310 y 311 ibidem)

Posteriormente, el Juzgado 30 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá por medio de la providencia del 27 de junio de 2016, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal, remitió el proceso por competencia a los Juzgados Laborales. (f. 325 ibidem) El Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto del 24 de octubre de 2016, negó el mandamiento de pago, por cuanto la pretensión de ejecutar la sanción moratoria no constituye un título ejecutivo claro, expreso y exigible. (ff. 362 a 364 ibidem) Decisión que fue apelada por el accionante. El 18 de julio de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, resolvió confirmar la providencia impugnada. (ff. 384 a 388 ibidem) Así las cosas, la Subsección “A” advierte que desde el momento mismo en que el Juzgado 30 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá admitió la demanda y le impartió el tramite pertinente, el accionante tenía la expectativa legítima de que se iba a conocer de fondo la problemática planteada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, el 27 de julio de 2015 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” de forma intempestiva declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso instaurado y ordenó remitir el proceso al juzgado de origen, para que éste a su vez lo remitiera de manera inmediata a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá por ser estos, a su juicio, los

competentes. Así mismo, la administración desplegó una conducta positiva y jurídicamente relevante, esto es, la decisión del Juzgado 30 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá en la que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el accionante, es decir, dio trámite al proceso y profirió una decisión de fondo. Actuación que, como se dijo antes, generó una expectativa objetiva de comportamiento futuro. Empero, posteriormente la administración de justicia ejercitó una conducta de manera inesperada, que defraudó la expectativa generada en el accionante. En otros términos, el proceder del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de declarar la falta de jurisdicción, con fundamento en los pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura cuando ya se había decidido el asunto en primera instancia por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quebrantó la expectativa legítima del señor Malaver Carrión de obtener una decisión de fondo sobre la controversia que planteó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual es el fin perseguido por la jurisdicción administrativa y la administración de justicia en general. En ese orden de ideas, la Subsección estima que se presenta una vulneración del principio de confianza legítima del aquí accionante, comoquiera que se desconoció las expectativas legítimamente generadas en esta, lo que conllevó a una negación del derecho de acceso a la administración de justicia. En segundo lugar, la Subsección “A” avizora que el Tribunal al no conocer de fondo la acción luego de que la misma fue admitida y se profirió sentencia de

primera instancia, trasladó la carga a la parte demandante y con ello vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Por último, se encuentra demostrado que el accionante también cumplió las cargas procesales impuestas en la jurisdicción ordinaria laboral. Sin embargo, se le negó el correspondiente mandamiento de pago, el cual el accionante apeló y, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, confirmó dicha decisión. En ese orden de ideas, el señor Malaver Carrión ejerció legítimamente su derecho constitucional de acceso a la administración de justicia al promover el medio de control de restablecimiento del derecho y, también cumplió con los requerimientos de la jurisdicción ordinaria, pero, hasta el momento, la demanda de sanción moratoria instaurada en contra de la parte accionada no goza de una decisión de fondo. Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” debió pronunciarse sobre el fondo del asunto para garantizar un verdadero acceso a la administración de justicia, derecho que implica la resolución de fondo del asunto planteado. Así, se amparará el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor José Alejandro Malaver Carrión, se dejará sin efectos la providencia del 27 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y se le ordenará que dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia profiera una nueva decisión de fondo, de conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor José Alejandro Malaver Carrión.

Segundo: Dejar sin efectos la providencia del 27 de julio de 2015 proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”.

Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera una nueva decisión de fondo en el proceso, de conformidad con lo aquí expuesto.

Cuarto: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Quinto: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Sexto: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS