CE-11001-03-15-000-2018-00219-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO

AL DEBIDO PROCESO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN /

INCLUSIÓN DE LA TOTALIDAD DE FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS ¿Incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la orden de reliquidar la pensión de vejez de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que esta devengó durante el último año de servicios? (…) se tiene que el Tribunal (…) efectuó una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la

Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. Así las cosas, la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado hacían inaplicable los razonamientos realizados por la Corte Constitucional al resolver casos concretos en las sentencias de unificación antes referidas. Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00219-00(AC)

Actor: NOHEMI AVELLANEDA BAUTISTA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Se decide acción de tutela interpuesta por la señora Nohemi Avellaneda Bautista en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” (en adelante el Tribunal), con ocasión de la sentencia proferida el día 15 de diciembre de 2017, mediante la cual se confirmó el fallo dictado por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá (en adelante el Juzgado) dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 11001 3335 013 2015 00472 01.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Nohemi Avellaneda Bautista, actuando a través de apoderado, solicitó en ejercicio de la acción de tutela, que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, así como los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, al considerar que le fueron vulnerados con ocasión del fallo de segunda instancia, proferido por la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 11001 3335 013 2015 00472 01, que la actora ejerció en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (En adelante UGPP).

Adujo que dicha providencia incurrió en defecto por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 20101, que resolvió el

proceso bajo radicado 25000234200020130154101, y en la sentencia de 25 de febrero de 20162, proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación. Asimismo, indicó que en caso de revocar el fallo censurado y decretar las pretensiones a su favor, se tenga en cuenta la prescripción de los aportes al momento de ordenar el cobro de los aportes no efectuados por la parte accionante. En ese sentido, considera que se debe decretar la prescripción de la totalidad de los aportes con fundamento en lo consagrado en el artículo 22 de la Ley 100 de 1993, que establece el pago de estos aportes a cargo del empleador, al no ser cobrados 1 Proferida dentro del proceso bajo radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). 2 Proferida dentro del proceso bajo radicado 25000-23-24-000-2013-01541-01. durante la vigencia laboral. Ahora bien, si la anterior tesis no es acogida por la Sala, considera se debe tener en cuenta que la deducción por aportes para pensiones está consagrada en el artículo 99 del Decreto 1848 de 1969 y que los artículos 102 del citado decreto junto con el 41 del Decreto 3135 de 1968 prevén la prescripción de su cobro, de tal suerte que sólo se pueden cobrar los aportes de los tres (3) años anteriores a la fecha del retiro del servicio; y que si no es posible lo anterior, se debe tener en cuenta que los aportes que ingresan al sistema de seguridad social son contribuciones parafiscales y por tanto prescriben en cinco (5) años contados a partir

de la fecha del retiro del servicio.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La acción fue admitida mediante auto del 12 de marzo de 2018, en el que se ordenó notificar a los Magistrados que integran la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y comunicar al Juez Trece (13) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, al Director de la UGPP y al Representante Legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El Tribunal Administrativo del Cundinamarca por intermedio de la magistrada ponente rindió informe3 en que manifestó que se opone a las pretensiones de la demanda, toda vez que existen dos tesis respecto de la forma como se debe determinar la base de liquidación de la pensión a la que tienen derecho los que se rigen por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; la primera, el ingreso base de liquidación (IBL), es inescindible del monto, y por ende, se rige por la norma vigente antes de la Ley 100 de 1993; y la segunda, el monto debe ser entendido como la tasa de reemplazo y el IBL es un concepto autónomo que se rige por la Ley 100 de 1993, por lo que no hace parte del régimen de transición.

Señala que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, por mucho tiempo aplicaron la primera tesis; sin embargo, a partir de la sentencia T-078 de 2014, la Corte Constitucional varió su posición, para acoger la segunda tesis, lo que ha generado pronunciamientos encontrados a todos los niveles de la jurisdicción.

Indica que en la providencia cuestionada se acogió la segunda tesis, y que se realizó un esfuerzo argumentativo para fundamentar la misma, razón por la cual 3 Visible a folios 102 y 103 no se cumplen los presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP por medio de comunicación de 16 de marzo de 20184, solicitó que se declare improcedente la acción de la referencia, por cuanto advierte que el demandante pretende reabrir un debate que ya fue resuelto dentro de un proceso ordinario, desconociendo la existencia de cosa juzgada. Indicó que el Tribunal en lo relacionado con la reliquidación de la mesada pensional sobre los factores salariales, de manera acertada acogió la postura definida por la Corte Constitucional sobre la materia en sentencias C-258 de 2013. Concluyó advirtiendo que la acción de tutela es improcedente porque el fin del demandante es exclusivamente económico y de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional éste no es el mecanismo idóneo para reclamar éste tipo de prestaciones. 2.4. El Juzgado Trece (13) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá remitió en calidad de préstamo el expediente 11001 3335 013 2015 00472 015 y rindió informe mediante el cual describe las actuaciones surtidas dentro del citado proceso e indica que se remite a los argumentos expuestos en las providencias censuradas para efectos de la presente acción. 2.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio frente

a las pretensiones del accionante. 2.6. A folios 77 a 78 del expediente obra auto en el que esta Sala declaró fundado el impedimento manifestado por la Consejera María Elizabeth García González, mediante el cual se le separó del conocimiento del proceso de la referencia.

III. CONSIDERACIONES III.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN 4 Ibídem, folios 104 a 131 5 Ibídem, folio 132.

De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 reformado por el Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2. HECHOS 3.2.1. La señora Nohemi Avellaneda Bautista se desempeñó como funcionaria pública por más de veinte (20) años, siendo su último lugar de prestación de servicio la Secretaria de Educación de Cundinamarca, ocupando el cargo de Auxiliar de Servicios Generales6. Para el 1º de abril de 1994 tenía una edad superior a los cuarenta (40) años y quince (15) años de servicios. 3.2.2. El 11 de junio de 2015 la señora Nohemi Avellaneda Bautista demandó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la nulidad de las Resoluciones No. 001826 de 20 de enero de 2015 y 014302 de 14 de abril

de 2015, solicitando que se le reconozca y pague la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta todos los factores que constituyen salario devengados en el último año de servicio7, esto es, asignación básica mensual, bonificación de servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad. 3.2.3. El Juzgado Trece (13) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 12 de octubre de 20168, negó las pretensiones de la demanda, providencia que fue apelada por la parte demandante. 3.2.4. El 15 de diciembre de 20179 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” confirmó la sentencia de primera instancia, al acoger la interpretación de la Corte Constitucional que indica que en aquellos casos en que se está en presencia del régimen de transición los factores salariales que se deben tener en cuenta en la liquidación son los contemplados en la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994, es decir, calcular el IBL con base en el promedio de los salarios cotizados durante los últimos 10 años de servicio. En ese 6 Folios 6 a 13 del cuaderno en préstamo. 7 Visible a folios 33 a 42 del cuaderno principal en préstamo. 8 Ibídem, folios 129 a 147. 9 Ibídem, folios 190 a 209. sentido, señala que independientemente que resulte aplicable la Ley 71 de 1988 o la Ley 33 de 1985, la interpretación de la Corte Constitucional impide aplicar el IBL del régimen anterior.

3.3. PROBLEMA JURIDICO El asunto a resolver por esta Sala de decisión consiste en determinar sí, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, negó la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios? 3.4. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN La Sala encuentra que los requisitos generales para intentar la acción se cumplen, en razón a que: i) para la atención de un asunto sobre la seguridad social, se invoca la vulneración de un derecho de orden fundamental como lo es el derecho al debido proceso; ii) la actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, toda vez que se surtieron las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y contra la providencia que se controvierte no procede recurso adicional; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable10, pues la sentencia cuestionada fue proferida el 15 de diciembre de 2017 y fue notificada vía correo electrónico el 15 de enero de 201811, y la acción de tutela fue radicada el 25 de enero de 2018, es decir, diez (10) días después; iv) La Sala observa que la accionante acusa el fallo cuestionado de incurrir en una vía de hecho al desconocer el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de ésta Corporación, en sentencia de unificación del 4 de agosto de

2010, Consejero Ponente Dr. Víctor Alvarado Ardila, que frente al régimen de transición determinado por la Ley 100 de 1993, acogió la liquidación de las pensiones con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y se pronunció sobre la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el 10 Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. 11 Visible a folio 210 del cuaderno principal del expediente en préstamo. escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.5. ANÁLISIS DEL ASUNTO 3.5.1. EL PRECEDENTE JUDICIAL La Corte Constitucional12, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente,

presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil izada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y los mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada y la solución que le dio al mismo, para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá

12 Sentencia T-1033 de 2012. entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 3.5.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse dictado con fundamento en las Sentencias C-258 de 2013, SU230 de 2015 y SU-427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinaron que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. Asimismo, considera que se desconoce el precedente contenido en la sentencia T-615 de 19 de noviembre de 2016 mediante la cual manifiesta que no es posible aplicar las providencias anteriores. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de

transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer lo siguiente: i) una mirada al alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; ii) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, y iv) solución al caso en concreto13. 13 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: 3.5.3. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. 3.5.3.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio

de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201114, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia15, regulado en los Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación

número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). 14 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 15 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional16 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa17. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la

protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial18. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes19. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”.

16 Sentencia C-179 de 2016 17 CP art. 237.1 18 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 19 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y

tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes20. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir

el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201221, al señalar que: “[…] en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás 20 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades

administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” 21 M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” […] 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente