CE-11001-03-15-000-2018-00293-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el presente asunto corresponde resolver si: ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, de conformidad con el requisito de inmediatez? (…) [D]e lo probado en el proceso se evidencia que la acción de la referencia fue presentada después de haber transcurrido más de catorce (14) años y tres (3) meses contados desde la fecha en que se notificó la providencia cuestionada; en efecto, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, fue notificada mediante edicto el día 6 de noviembre de 2003, quedando debidamente ejecutoriada a partir del 10 de noviembre de 2003 y la tutela fue interpuesta el 11 de enero de 2018, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00293-01(AC)

Actor: MARTHA LUCIA RAMIREZ RAMIREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ La Sala procede a decidir la impugnación1 interpuesta por la señora Martha Lucía Ramírez Ramírez, contra la sentencia de 4 de mayo de 2018, proferida por la

sección primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación el 3 de julio de 2018. 2 Folios 1 a 6.

Manifestó la actora que el día 6 de noviembre de 1982, contrajo matrimonio con el señor William Leiver Triviño Monsalve (Q.E.P.D), con quien procreó dos hijos a los cuales llamaron Jhon Fredy Triviño Ramírez y Edwin Triviño Ramírez. Relató que, su esposo sostuvo una relación con la señora Menda Roció Murcia Cortes, quien solicitó ante el Municipio el Doncello el reconocimiento y pago de la sustitución pensional en su condición de compañera permanente; no obstante, mediante Resolución No. 016 del 30 de marzo de 1998, este le fue negado, por cuanto se determinó que no tenía vocación para ello y resolvió concederla en partes iguales a los hijos del causante. Señaló que inconforme con a la anterior decisión la señora Murcia Cortés, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Caquetá, quien mediante sentencia de 29 de octubre de 2003, accedió parcialmente a la pretensiones de la demanda, ordenando al Municipio de el Doncello, reconocer y pagar la pensión de

sobreviviente en un porcentaje del 50%, a favor de la compañera permanente. Indicó que si bien es cierto han transcurrido más de 10 años desde que fue proferida la providencia acusada; no había presentado la acción de tutela por ignorancia. No obstante considera que por tratarse de una mesada pensional, la vulneración alegada es permanente en el tiempo. Alegó que en temas de pensión de sobreviviente cuando existe concurrencia de compañera permanente y cónyuge con sociedad conyugal vigente, las altas cortes han establecido que la asignación pensional debe darse mediante la modalidad de cuotas partes. Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] 2. Dejar sin efecto la sentencia de fecha 29 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá.

3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Caquetá, emitir nuevo fallo en el que se ordene reconocer y pagar la pensión de sobreviviente en cuantía del 50% para Martha Lucia Ramirez y 50% para Menda Rocio Murcia Cortes.

4. Ordenar al Municipio de el Doncello, para que cancele la pensión de sobreviviente en cuantía del 50% para Martha Lucia Ramirez y 50% para

Menda Rocio Murcia Cortes. […]» ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 4 de abril de 20183, la sección primera del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Martha Lucia Ramírez Ramírez, contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

Igualmente, ordenó vincular y notificar del asunto, a la Señora Menda Roció Murcia Cortés, Francy Eledy Perea Gallego, Andres Triviño Perea, Jhon Fredy y Edwin Alberto Triviño Ramírez y al Municipio el Doncello – Caquetá, en calidad de terceros interesados. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Tribunal Administrativo del Caquetá y las demás partes interesadas guardaron silencio. LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección primera del Consejo de Estado, mediante providencia de 4 de mayo de 2018, declaró improcedente la acción de tutela incoada por la señora Martha Lucía Ramírez Ramírez, contra el Tribunal Administrativo del Caquetá. Lo anterior con fundamento en lo siguiente4: “(…) se observa del expediente que el Tribunal en sentencia de 29 de octubre de 2003, declaró la nulidad de la Resolución 016 de 1998, expedida por el Municipio y, en consecuencia, ordenó a dicha entidad el reconocimiento y pago a favor de Menda Rocío Murcia Cortés y de los hijos del señor William Leiver Triviño Monsalve, la pensión de sobreviviente en una proporción de 50% y 50%, respectivamente. Contra dicha sentencia la parte allí demandante solicitó aclaración la cual fue resuelta mediante providencia de 5 de diciembre de 2003. Esta última decisión fue objetó del recurso de alzada, el cual fue desestimado en auto de 5 de febrero de 2004, por cuanto el proveído atacado no era susceptible del recurso de apelación. 3 Visible de folio 46 del cuaderno principal. 4 Visible a folios 77 a 84.

Ahora bien, la Sala advierte que la última providencia censurada dentro del presente proceso fue notificada por estado el día 10 de diciembre de 2013, y la acción de tutela de la referencia el día 11 de enero de 2018, es decir, después de transcurrido más de 14 años de la ocurrencia de los hechos que, a juicio de la actora, vulneraron sus derechos fundamentales, lo que a todas luces, incumple el principio de inmediatez que gobierna este tipo de acciones constitucionales, puesto que mediante el presente amparo se requiere la pronta intervención de la autoridad judicial para que cese la vulneración o amenaza inminente y palpable a un derecho fundamental. […] Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontraba en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de 14 años para interponer este mecanismo de protección constitucional contra las providencias que presuntamente violaron sus derechos fundamentales invocados. […]” LA IMPUGNACIÓN Mediante escrito de 6 de junio de 2018, la señora Martha Lucia Ramírez Ramírez, impugnó el fallo de primera instancia, bajo los mismos argumentos expuestos en el escrito de contestación. Adicional a ello, manifestó que la razón por la cual dejó pasar tanto tiempo, es porque desconocía del derecho que le asiste a la sustitución pensional, por ser esposa del señor William Leiver Triviño (Q.E.P.D) y haber convivido con él durante más de cinco años. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que

obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y el caso concreto Competencia: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20005 y el literal b) del artículo 2º del Acuerdo No. 55 de 20036, esta Sala es competente para conocer la presente 5 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 6 Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. impugnación contra el fallo de tutela proferido el 4 de mayo de 2018, por la sección primera del Consejo de Estado. Determinación del problema jurídico. En el presente asunto corresponde resolver si: ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, de conformidad con el requisito de inmediatez? Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional7 como esta Corporación8, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable9, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración

de justicia10. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200511 la Corte Constitucional12 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la 7 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 8 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 9 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de

1999. 10 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 11 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 12 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. verificación de unos requisitos de forma13 y de procedencia material14 fijados15 por la misma Corte16. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González17, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.

Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes18, y c) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos, que cuestiona la decisión emitida dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Del caso concreto – ausencia del requisito de procedencia de inmediatez para interponer la acción de tutela. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta

corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental. 13 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 14 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 15 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 16 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte

consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 17 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 18 En la medida en que interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia desfavorable a sus intereses. Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata19. No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado20. El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el

acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B.

Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009). REF: Expediente Nº 11001-03-15-000-2008-0107501. Acción de Tutela. Actor: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom. C/. Tribunal Administrativo del Tolima. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando

Alvarado Ardila. Bogotá D.C., Sentencia de 19 de mayo de 2010. Expediente Nº 11001-03-15-0002010-00284-00. Acción de tutela. Actor: Dora Josefina Montoya Carmona. C/. Tribunal Administrativo del Quindío. “Frente a la inmediatez debe además aclararse que, esta Sala la considera requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por cuanto la defensa de los derechos fundamentales no puede ser ajena a la seguridad jurídica y la protección de los intereses de terceros que han obtenido reconocimiento en una providencia judicial ejecutoriada. Ahora bien, en oportunidades anteriores se ha establecido que el término que

para estos efectos comporta la satisfacción del mencionado, varía de 6 meses a 1 año, situación que se concreta atendiendo a las circunstancias particulares del asunto en litigio, así como a los derechos invocados como violados. En estos términos y en atención a la jurisprudencia constitucional de esta Corporación, desde la cual se ha entendido el encumbrado valor que para una sociedad organizada como Estado Social y Constitucional de Derecho comporta el acceso a la administración de justicia, es fácil colegir que debe operar el término más lapso de inmediatez posible, cuando se discuta en sede de amparo su presunta violación.”. que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado. En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusadasupeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad. Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ),

actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: « […] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto21. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. 21 La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por

su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». (Subrayado fuera del texto). - Así pues, de lo probado en el proceso se evidencia que la acción de la referencia fue presentada después de haber transcurrido más de catorce (14) años y tres (3) meses contados desde la fecha en que se notificó la providencia cuestionada; en efecto, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, fue notificada mediante edicto el día 6 de noviembre de 200322, quedando debidamente ejecutoriada a partir del 10 de noviembre de 2003 y la tutela fue interpuesta el 11 de enero de 201823, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales. Si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es, que no son de recibo los argumentos esgrimidos por la parte actora para justificar la falta de inmediatez en la presentación de la acción, pues plantea que por tratarse de prestaciones periódicas la vulneración permanece en el tiempo.

Frente a lo anterior, la Sala advierte que además de demostrar la vulneración de los derechos de manera continua y actual, pese a que los hechos que lo originaron sean muy antiguos con respecto a la radicación de la presente acción, la actora debe acreditar que se encuentra en una condición de debilidad manifiesta que permita afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial. En este orden de ideas, se reitera que el solo hecho de ser prestaciones periodicas no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito de procedibilidad, habida cuenta de que es necesario que reuna elementos adicionales que permitan concluir que la parte actora se encuentra en especial 22 Fl. 157 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 199800169-00 23 Fl. 11 situación (estado de indefensión, interdicción, abandono, minoria de edad, incapacidad física etc), de tal modo que se convierte en desproporcionado el hecho de atriburile la carga de acudir al juez de tutela en determinado tiempo para la defensa de sus derechos. Todo lo expuesto, sin duda, impone a la Sala a confirmar la sentencia del 4 de mayo de 2018, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, la cual rechazó por improcedente la acción de tutela incoada por la señora Martha Lucia Ramírez Ramírez, contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, en tanto no superó el requisito general de inmediatez, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut

supra fue descrito. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

I. CONFIRMAR la sentencia del 4 de mayo de 2018, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, la cual rechazó por improcedente la acción de tutela incoada por la señora Martha Lucia Ramírez Ramírez, contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, de conformidad con los motivos expuestos en este

Providencia.

II. LÍBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

III. En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ