CE-11001-03-15-000-2018-00296-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el asunto objeto de examen se tiene que la sentencia mediante la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ampara el derecho colectivo al patrimonio público y en consecuencia ordena al (…) IDPAC inaplicar los Acuerdos Distritales (…) relacionados con la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia (…) por auto de 19 de junio de 2013, la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió no seleccionar el asunto para revisión y mediante providencia de 28 de agosto de 2013, no accedió a la solicitud de insistencia de revisión, decisión que se notificó por estado el 30 de septiembre de 2013 y, la tutela se radicó en la Secretaría General del Consejo de Estado el 23 de febrero de 2018, es decir, han transcurrido más de cuatro años desde que quedó ejecutoriada la última de las providencias mencionadas y la interposición de la presente acción (…) [En ese orden] la acción de tutela resulta improcedente para solicitar la protección de los derechos fundamentales deprecados por la accionante, toda vez que no cumple con el requisito de la inmediatez y dado que no se presentaron razones que justificaran la pretermisión del tiempo para acudir al mecanismo de amparo, debe rechazarse por improcedente la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00296-00(AC)

Actor: NORELY SOLANO TORRES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B La señora Norely Solano Torres, por medio de apoderada, promueve acción de tutela contra la sentencia de 23 de junio de 2011, que profirió la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente de acción popular con radicación 11001-33-31-004-2007-00213-01-01, porque considera que en esta se incurrió en una vía de hecho. 1.1. Pretensiones 1.Solicito respetuosamente a su despacho sea ordenada la inaplicación de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 23 de junio de 2011 por las cuales ordeno (sic) inaplicar los Acuerdos Distritales 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Distrital y 4º de 2007 de la junta directiva del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, en lo relacionado con la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia. 2.Que como consecuencia de lo anterior se ordene al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal continúe con pago (sic) la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia que se dejó de reconocer por orden de la citada Sentencia del Tribunal Administrativo

de Cundinamarca. 3.Finalmente solicito el pago del retroactivo de la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia dejadas de percibir por culpa (sic) la interpretación errónea del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.2. Hechos de la solicitud Precisa la accionante que mediante Resolución 830 de 11 de septiembre de 1997, ingresó como provisional al Instituto para la Participación y Acción Comunal del Distrito Capital —antes Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital (DAAC)—. El 18 de septiembre de 1997, fue vinculada a la carrera administrativa sin solución de continuidad, en el cargo de secretaria ejecutiva código 425, grado 7 en la Oficina de Control Interno de esa entidad. Al momento de su posesión se le informó que devengaría los siguientes estipendios: asignación básica, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de antigüedad, prima técnica, quinquenio —con el Decreto 1919 de 2002, perdió vigencia— y «todas y cada uno de los demás emolumentos que legalmente forman (sic) del patrimonio del trabajador y que se han percibido de manera legítima y de buena fe». Señala que el Concejo de Bogotá creó el «reconocimiento por permanencia» mediante el Acuerdo 276 de 27 de febrero de 2007, modificado por el Acuerdo 528 de 24 de septiembre de 2013, el cual no se le reconoce desde el año 2011, debido a que el señor Juan Guillermo Cardona Correa impetró acción popular para que no se pagaran las siguientes prestaciones: bonificación por servicios prestados, prima

semestral, prima técnica, prima de antigüedad, prima secretarial y reconocimiento por permanencia, argumentando que eran contrarias a la moralidad pública. El 23 de junio de 2011, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó parcialmente el numeral 3 del fallo de 13 de febrero de 2009, emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el expediente de acción popular 2007-00213-01; en consecuencia, ordenó inaplicar los Acuerdos Distritales 92 de 2003 y 276 del Concejo Distrital de Bogotá y 4 de 2007 de la junta directiva del IDPAC, en lo relacionado con la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia porque conforme a la Ley 4.ª de 1992, el régimen prestacional de los servidores públicos de los entes territoriales debe fijarse por el Gobierno Nacional. Alega que esa sentencia desconoce el precedente jurisprudencial vigente desde 1994, que le da tratamiento preferencial a las normas previstas en el Decreto 1421 de 1993 o Estatuto Orgánico de Bogotá, D. C., al disponer que se debe aplicar el régimen salarial de la Ley 4.ª de 1992, obviando lo preceptuado para Bogotá como régimen especial y, de manera arbitraria iguala al distrito capital con un municipio cualquiera, sin tener en cuenta su categoría. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Alega que el demandado «ha violado y puesto en peligro el derecho fundamental de (sic) al acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto

esencial del Estado Social y Constitucional de Derecho –art. 1 CP-; y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución –art. 2-; de la jerarquía superior de la Constitución –art. 4-; del mandato de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y principio de legalidad –art. 29 CP, del derecho a la igualdad –art. 13 CP-; del postulado de ceñimiento a la buena fe de las autoridades públicas». 1.4. Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto de 26 de febrero de 2018, que se ordenó notificar a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como demandados y al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC) y al Concejo de Bogotá, D. C. como terceros interesados en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones 1.6.1. De la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El magistrado Oscar Armando Dimaté Cárdenas informa que en la acción popular con radicado 11001-33-31-004-2007-00213-01, demandante: Juan Guillermo Cardona Correa, demandado: Instituto Distrital de la Participación

y Acción Comunal (IDPAC), con ponencia de la magistrada Ayda Vides Paba, quien fungía para esa época como magistrada titular de ese despacho, se profirió sentencia el 23 de junio de 2011, en la cual se revocó parcialmente el numeral tercero del fallo de 13 de febrero de 2009, que dictó el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, D. C., en el sentido de amparar el derecho colectivo al patrimonio público y en consecuencia ordenó la inaplicación de los Acuerdos Distritales 92 de 2003 y 276 de 2007, expedidos por el Concejo de Bogotá y 4.º de 2007 de la junta directiva del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal. Señala que consultado el Sistema de Gestión Siglo XXI, por auto de 28 de julio de 2011, se ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado para la eventual revisión de la sentencia y se envió efectivamente a esta Corporación el 10 de agosto de 2011. Advierte que revisado el sistema de consulta de procesos judiciales en la página de la Rama Judicial, se verifica que actualmente el proceso se encuentra en la Secretaría del Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, en el cual se han surtido las siguientes actuaciones: autos de 14 de noviembre de 2013, «de obedézcase y cúmplase lo ordenado por el superior» y de 25 de enero de 2018, en el que se dispone el desarchivo y «queda en custodia del Juzgado 4 Administrativo». 1.6.2. Del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC). El

jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicita se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, porque no se cumple con el requisito de inmediatez. Alega que la providencia atacada se emitió por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de junio de 2011, es decir, hace seis años y medio, término que no puede catalogarse como razonable y proporcionado, en especial cuando la accionante no indica justificación alguna para que no hubiese ejercido acción alguna durante todo ese transcurso de tiempo. Por consiguiente, no existe inmediatez, ya que el lapso de tiempo entre la notificación o emisión de la sentencia y la interposición de la tutela es amplio, largo y extenso, lo cual desvaneció la prontitud requerida como requisito general de procedibilidad. Advierte que admitir la procedibilidad de la acción de tutela en contra de una fallo dictado hace ya seis años y medio, desnaturaliza el objeto y finalidad de esta, dado que no existen ya derechos fundamentales que requieran con urgencia, una protección inmediata; por el contrario, lo que busca la accionante es reabrir un debate jurídico por esta vía de forma que se cree una tercera instancia. 1.6.3. Del Concejo de Bogotá, D. C. El director Técnico Jurídico aduce que esa Corporación carece de personería jurídica pues conforme a lo dispuesto en el artículo 8.º del Decreto Ley 1421 de 1993 o Estatuto Orgánico de Bogotá, D. C., en armonía con el artículo 3.º del Acuerdo 348 de 2008 o Reglamento Interno del

Concejo de Bogotá. D. C., a esa Corporación de elección popular, le corresponde el ejercicio de una atribución normativa y otra de control político a las autoridades distritales. En virtud de lo anterior, la capacidad para ser parte la tiene el ente territorial Distrito Capital de Bogotá, cuyo representante legal, judicial, extrajudicial y administrativo es el alcalde mayor, quien delega la representación en la Secretaría Jurídica Distrital y ésta a su vez en la directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico; así lo establece la Constitución en los artículos 314, modificado por el artículo 3.º del Acto Legislativo 2 de 2002, 315 numeral 3 y 322, el artículo 35 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el Decreto 654 de 2011, modificado por el artículo 23 del Decreto Distrital 527 de 2014; en consecuencia, la respuesta a la presente acción será dada por la última de las dependencias nombradas, a la que ya le dio traslado.

2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo a lo previsto en el numeral 5 del artículo 1.º del Decreto 1983 de 2017, que modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual «las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela procede contra la

providencia de 23 de junio de 2011, mediante la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió el recurso de apelación interpuesto por el señor Juan Guillermo Cardona Correa contra el fallo de 13 de febrero de 2009, que dictó el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro del proceso de acción popular con radicación 11001-33-31-004-2007-00213-01. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991, reglamentó su ejercicio, y en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en el fallo C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la

acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable». Bajo este entendido, la jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, desarrollando diferentes reglas para su estudio, las cuales finalmente convergieron en la sentencia C-590 de 20052, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo. Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de fallos de tutela. A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii)

desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas. El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 20123, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse su estudio de 1 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en fallo de 5 de agosto de 20144, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la

notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4. Análisis de la Sala En el asunto objeto de examen se tiene que la sentencia mediante la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ampara el derecho colectivo al patrimonio público y en consecuencia ordena al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC) «inaplicar los Acuerdos Distritales 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Distrital y 4º de 2007 de la Junta directiva del Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal, en lo relacionado con la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia» data del 23 de junio de 2011 y por auto de 19 de junio de 2013, la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió no seleccionar el asunto para revisión y mediante providencia de 28 de agosto de 2013, no accedió a la solicitud de insistencia de revisión, decisión que se notificó por estado el 30 de septiembre de 20135 y, la tutela se radicó en la Secretaría General del Consejo de Estado el 1.º de febrero de 2018 (folio 1), es decir, han transcurrido más de cuatro años desde que quedó ejecutoriada la última de las providencias mencionadas y la interposición de la

presente acción. Si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional señala que dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, ésta debe 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 5 Así se verificó en consulta que se efectuó en el Registro de Actuaciones del Sistema de Gestión Siglo XXI. interponerse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, con el fin de proteger derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y, evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, desnaturalizando con ello la finalidad de la acción6. Según se dejó visto de manera antecedente, para el caso de tutela contra providencia judicial la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 20147, explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, razones por las cuales acogió como regla un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, de manera que en el asunto que se examina se evidencia la pretermisión del principio

de inmediatez. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la razonabilidad del plazo debe determinarse de conformidad con los hechos de cada caso concreto, por lo que a modo de desarrollo jurisprudencial se han identificado tres excepciones que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción, así: (i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de 6 La sentencia T-187 de 2012 presenta la línea jurisprudencial al respecto. 7 Magistrado ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01

(IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.8 De manera que el examen de inmediatez no se reduce a verificar el paso del tiempo entre el hecho generador de la vulneración de un derecho fundamental y la interposición de la demanda de tutela, sino que, además, comprende la valoración de la razonabilidad del plazo, estimación sujeta a los hechos que configuran el caso concreto y que se debe efectuar por el juez de tutela atendiendo los criterios fijados por la Corte Constitucional. Siendo del caso analizar la razonabilidad del plazo para acudir a la acción de tutela, la Sala extrae que el asunto no se adecua a ninguna de las excepciones traídas por la Corte Constitucional para hacer procedente su estudio. Lo anterior, por cuanto la accionante no justificó el porqué de la tardanza en el uso de la solicitud de amparo. Entonces, como no se encuentra justificación para la demora del accionante en acudir a la acción de tutela para reclamar la protección de sus derechos fundamentales, y porque no se evidencia la existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen la tardanza en su presentación, la solicitud de amparo resulta improcedente.

3. Conclusión La acción de tutela resulta improcedente para solicitar la protección de los

derechos fundamentales deprecados por la accionante, toda vez que no cumple con el requisito de la inmediatez y dado que no se presentaron razones que justificaran la pretermisión del tiempo para acudir al mecanismo de amparo, debe rechazarse por improcedente la acción de tutela. Falla Se rechaza la acción de tutela interpuesta por la señora Norely Solano Torres 8 Sentencias T-433 de 2016, T-584 de 2011, T-1028 de 2010, T-792 de 2007 y, T-158 de 2006, entre otras. contra la providencia de 23 de junio de 2011, que dictó la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conforme a la parte considerativa que antecede. En caso de que no fuere impugnada la presente providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ