CE-11001-03-15-000-2018-00296-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia De la lectura del expediente puede advertirse que la providencia judicial discutida por la parte actora fue proferida el 23 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) el 12 de julio del mismo año (…), sin embargo la acción de tutela de la referencia, fue presentada el 01 de febrero de 2018 (…) ante esta Corporación. (…) Lo anterior permite inferir la parte actora dejó transcurrir un tiempo de seis (6) años, seis (6) meses y veinte (20) días, para presentar la solicitud de amparo constitucional, motivo suficiente para concluir que se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial que fijó el Consejo de Estado y la Corte Constitucional como término prudente para cuestionar providencias judiciales vía tutela. (…). Si bien la parte actora para justificar su tardanza argumentó que los derechos laborales gozan de especial protección constitucional, que son imprescriptibles y que la asignación dejada de percibir era de tracto sucesivo, la Sala considera que de acuerdo con los criterios orientadores de la jurisprudencia constitucional, para que el juez de tutela pueda determinar en cada caso si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez, dicho argumento no encaja como una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de un término tan amplio. Así mismo, no se comprobó que

la señora [N.S.T.] estuviera en una situación de vulnerabilidad que le impidiera interponer la acción, en estado de indefensión, abandono o incapacidad física, por el contrario durante el trámite actuó por conducto de apoderada judicial. (…). Con fundamento en las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión impugnada (…), que rechazó la presente solicitud de amparo constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término razonable para la interposición de la acción de Tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 22 de febrero de 2007, exp. T-123, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Con respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que fue reiterado, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-0315-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Acerca de la reiteración jurisprudencial sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de febrero de 2016, exp. T-031, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En relación a los criterios orientadores para determinar si se ha cumplido el requisito de inmediatez, ver: Corte Constitucional, sentencia de 27 de julio de 2016, exp. SU-391, M.P.

Alejandro Linares Cantillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00296-01(AC)

Actor: NORELY SOLANO TORRES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN B La Sala decide la impugnación interpuesta por Norely Solano Torres contra la sentencia de 5 de abril de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” que resolvió lo siguiente: “Se rechaza la acción de tutela interpuesta por la señora Norely Solano Torres contra la providencia de 23 de junio de 2011, que dictó la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conforme a la parte considerativa que antecede.”1

ANTECEDENTES El 01 de febrero de 2018, por intermedio de apoderada judicial, la señora Norely Solano Torres interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y legalidad.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Solicito respetuosamente a su despacho sea ordenada la inaplicación de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 23 de junio de 2011 por las cuales ordeno inaplicar

los Acuerdos Distritales 92 de 2003 y 276 de 2007 del Concejo Distrital y 4° de 2007 de la junta directiva de Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, en lo relacionado con la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia.

2. Que como consecuencia de lo anterior se ordene al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal continúe con pago la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia que se dejó de reconocer por orden de la citada Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

3. Finalmente solicito el pago del retroactivo de la prima secretarial y el reconocimiento por permanencia dejadas de percibir por culpa la interpretación errónea del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.”2.

2. Hechos 1 Folios 79-84 2 Folio 11.

Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1 La accionante estuvo vinculada laboralmente en el Instituto para la Participación y Acción Comunal del Distrito Capital primero como provisional, luego ingresó a la carrera administrativa de la entidad en 1997 al cargo de secretaria ejecutiva grado 7 en la Oficina de Control Interno. 2.2. Señala la demandante que el Concejo de Bogotá mediante Acuerdo 276 de 2007 creó el “Reconocimiento por Permanencia en el Servicio Público para Empleados Públicos del Distrito Capital.”, modificado por el Acuerdo 528 de 2013. Sin embargo, dicho emolumento no le ha sido cancelado desde el año 2011 debido a que la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 23 de junio de 2011 dictada dentro de un

proceso de acción popular, ordenó inaplicar dicho Acuerdo y lo relacionado a la prima secretarial, con fundamento en que el régimen prestacional de los servidores públicos de los entes territoriales lo debe fijar el gobierno nacional. 2.3. Sostiene que esa sentencia desconoce el precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado, el cual le otorga un tratamiento preferencial al Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., igualándolo de manera arbitraria con un municipio de cualquier categoría.

3. Fundamentos de la acción La accionante expone que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulnera el precedente judicial de esta Corporación, así como los principios constitucionales relacionados con la supremacía de la Constitución, debido proceso y legalidad.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1 Mediante auto de 26 de febrero de 2018, el magistrado ponente de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado (i) admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “B”, (ii) vinculó como terceros interesados en el proceso al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal – IDPAC y al Concejo de Bogotá, y (iii) dispuso su notificación para que se pronunciaran sobre los hechos de la tutela (fl. 58). 4.2 El Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal –IDPAC solicitó negar la presente acción de tutela porque no se cumplía con el requisito de inmediatez.

Sostuvo que la providencia cuestionada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de junio de 2011, y que la parte actora a la fecha dejó

transcurrir más de 6 años para que la parte actora cuestionara la decisión judicial, término que superó lo establecido por la Corte Constitucional para cuestionar providencias judiciales (fls. 65-66). 4.3. El Concejo de Bogotá por medio del Director Técnico Jurídico manifestó que dicha Corporación por ser de elección popular carecía de personería jurídica para ser parte en un proceso judicial, por el contrario la competencia estaba en cabeza del Distrito Capital de Bogotá a través del Alcalde Mayor y la gente de su gabinete designada para ello. Conforme a lo anterior sostuvo que el tema sería enviado a la Dirección de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, para que estos se pronunciaran sobre el asunto (fl. 72). 4.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado ponente de la Sección Primera, Subsección “A” se limitó a realizar un recuento de las actuaciones surtidas en el proceso de acción popular y la Corporación en la que se encontraba el expediente para su estudio, advirtiendo que para la fecha en la que se profirió la sentencia cuestionada, la titular del despacho ponente era otra magistrada (fls. 73-74).

5. Providencia impugnada Mediante providencia de 5 de abril de 2018 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” rechazó la acción de tutela presentada por Norely

Solano Torres. Consideró que no se cumplió con el requisito de inmediatez establecido por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales. Adicionalmente, el caso no se adecuaba a ninguna de las causales que permitieran justificar la tardanza de la interesada para interponer la solicitud de amparo (fls. 79-84).

6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia. Argumentó que los derechos laborales por su carácter constitucional de irrenunciables gozan de una protección especial, por lo tanto no pueden ser limitados por factores de tiempo para verificar su efectividad.

Por otro lado, sostuvo que el salario de los empleados del IDPAC se encuentra en condiciones de inferioridad frente a lo que perciben los demás empleados del orden distrital. Y en todo caso, la naturaleza del emolumento de reconocimiento por permanencia al ser prestaciones y de tracto sucesivo, no está sujeta a que prescriba el derecho a reclamar dicho reconocimiento en cualquier momento (fls. 90-91).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia,

la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 1.2. Conforme a lo anterior, la Sala determinará si la acción interpuesta cumple o no con los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, especialmente el de inmediatez.

2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional3 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una

persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 4 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar5, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. 3 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 4 Ibídem. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20166, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la

vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”7 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional9.

3. Análisis del caso concreto 3.1. A juicio de la Sala, la acción de tutela interpuesta no es procedente, porque no se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales dispuestos por la jurisprudencia constitucional, específicamente el de inmediatez, de acuerdo a lo que pasa a explicarse: 3.1.1. De la lectura del expediente puede advertirse que la providencia judicial discutida por la parte actora fue proferida el 23 de junio de 2011 por el 5 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

6 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 7 Ibídem. 8 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, la cual quedó notificada por edicto el 12 de julio del mismo año (fl. 47), sin embargo la acción de tutela de la referencia, fue presentada el 01 de febrero de 2018 (fl. 1)

ante esta Corporación. 3.1.2. Lo anterior permite inferir la parte actora dejó transcurrir un tiempo de seis (6) años, seis (6) meses y veinte (20) días, para presentar la solicitud de amparo constitucional, motivo suficiente para concluir que se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial que fijó el Consejo de Estado y la Corte Constitucional como término prudente para cuestionar providencias judiciales vía tutela. 3.2. Si bien la parte actora para justificar su tardanza argumentó que los derechos laborales gozan de especial protección constitucional, que son imprescriptibles y que la asignación dejada de percibir era de tracto sucesivo, la Sala considera que de acuerdo con los criterios orientadores de la jurisprudencia constitucional, para que el juez de tutela pueda determinar en cada caso si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez, dicho argumento no encaja como una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de un término tan amplio. Así mismo, no se comprobó que la señora Norely Solano Torres estuviera en una situación de vulnerabilidad que le impidiera interponer la acción, en estado de indefensión, abandono o incapacidad física, por el contrario durante el trámite actuó por conducto de apoderada judicial. 3.3. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión impugnada proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Consejo de Estado, que rechazó la presente solicitud de amparo constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, al administrar justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la decisión de 5 de abril de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero