CE-11001-03-15-000-2018-00306-01(AC)-2018

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / SOLICITUD DE

CUMPLIMIENTO DEL FALLO / TRÁMITE PREVISTO PARA EL INCIDENTE DE DESACATO DE LA ACCIÓN DE TUTELA En lo pertinente a la petición presentada el 31 de julio de 2017 por la [actora], objeto de la presente solicitud de amparo, la Sección Cuarta determinó darle naturaleza de memorial dentro del trámite incidental anteriormente referido, por lo que decidió que la misma debía estarse a lo resuelto en el auto del 26 de enero de 2017, en el que se negó la apertura del trámite de desacato. Bajo tal contexto, es evidente que la Sección Cuarta no sólo no desconoció el derecho de petición de la actora, sino que por el contrario interpretó sus solicitudes a la luz del procedimiento regulado en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991; es decir, en lo concerniente al trámite previsto para los desacatos de los fallos de tutela, que es la forma en la cual se logra el cumplimiento de ese tipo de providencias, pues sus peticiones estaban dirigidas a impulsar una actividad netamente jurisdiccional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00306-01(AC)

Actor: LUZ MARINA GÓMEZ PAREDES

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA

La señora Luz Marina Gómez Paredes presentó acción de tutela en contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por considerar que al no haber sido respondida la solicitud del 21 de junio de 2017, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al derecho de petición y al trabajo.

I. TRAMITE DE LA TUTELA.

I.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de auto del 7 de febrero de 20181, previo a admitir la demanda, señaló que la señora Gómez Paredes alegó que no había sido tramitada su petición de fecha 31 de Julio de 2017 por la Sección Cuarta de esta Corporación, en la que pretendía el cumplimiento por parte del Tribunal Administrativo del Huila del fallo 1 Visible a folios 83 a 84 del expediente de tutela. proferido en segunda instancia por la Sección Quinta el 26 de noviembre de 2015. Por ende, al encontrar que ante una eventual admisión deberían vincularse a los magistrados que integran la Sección Quinta, decidió remitir la acción de tutela de la referencia a la Sección Primera de ésta Corporación. I.2. Por medio de auto del 23 de febrero de 20182, el Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, indicó que, dado que la autoridad judicial accionada es la Sección Cuarta del Consejo de Estado y que en el escrito de tutela no se cuestiona ninguna decisión judicial adoptada por la Sección Quinta, la competente para conocer del presente trámite era esta última Sección, de conformidad con las reglas de reparto determinadas en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017, que modificó el artículo 2.2.3.1.2.1

del Decreto 1069 de 2015 y el literal c) del artículo segundo del Acuerdo 55 de 2003, razón por la cual ordenó devolver la presente solicitud de amparo a la Sección Quinta. I.3. En auto del 8 de marzo de 20183 la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la presente solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados que integran la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, al Juez Séptimo (7) Administrativo del Circuito Judicial de Neiva y a los representantes legales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Colpensiones, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministro de la Protección Social. I.4. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de escrito electrónico del 20 de marzo de 20184, se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo al no encontrarse acreditado un perjuicio irremediable. Asimismo, aclaró que, pese a que el Director Ejecutivo de Administración Judicial es el representante legal de la Rama Judicial, no está facultado para intervenir en las decisiones y actuaciones judiciales proferidas por los despachos judiciales. 2 Visible a folio 88 del expediente 3 Visible a folios 91 a 92 del expediente de tutela. 4 Visible a folios 102 a 104 del expediente de tutela. I.5. A través de memorial del 21 de marzo de 20185, Colpensiones solicitó la desvinculación del asunto de la referencia, aduciendo falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que con la tutela se cuestionan

unas providencias proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, más no la actuación administrativa y funcional de la entidad. I.6. Mediante comunicación del 22 de marzo de 20186 el Juez Séptimo (7) Administrativo del Circuito Judicial de Neiva se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo, al considerar que ese Despacho no había vulnerado los derechos incoados por la demandante ni orgánica ni funcionalmente, pues asumió el conocimiento del proceso radicado número 2008-00084 cuando éste ya había sido resuelto el asunto vía tutela, para realizar las gestiones de archivo del proceso, de conformidad con lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Huila. I.7. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en escrito del 22 de marzo de 20187, solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia esgrimiendo las siguientes razones: Señaló que no se satisfizo el requisito de inmediatez dado que la acción de tutela no se interpuso en un término prudencial, al haber trascurrido más de un año desde que se le notificó la providencia del 26 de enero de 2017, superando el término de seis (6) meses establecido por la Corte Constitucional. Indicó que el fallo de tutela proferido dentro del expediente 2015-01811 por la Sección Quinta de ésta Corporación, amparó los derechos de la señora Gómez Paredes, por cuanto consideró que el Tribunal Administrativo del Huila no analizó si la accionante tenía derecho a las prestaciones comprendidas entre 2004 y 2007. Así las cosas, ese Tribunal el 27 de enero de 2016 profirió una nueva sentencia en

la que analizó nuevamente el caso de la demandante. Manifestó que en providencia del 31 de julio de 2017 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se decidió no dar apertura al incidente de desacato propuesto por la actora, en razón a que en el fallo de reemplazo el Tribunal concluyó que la señora Gómez Paredes no tenía derecho a percibir las prestaciones demandadas, sin que ello significara no dar cumplimiento al fallo de tutela proferido 5 Visible a folios 108 a 109 del expediente de tutela. 6 Visible a folios 110 del expediente de tutela. 7 Visible a folios 113 a 116 del expediente de tutela el 26 de noviembre de 2015, pues la orden estaba dirigida a pronunciarse sobre si la actora tenía o no derecho a las prestaciones sociales de los periodos determinados entre el 2004 y 2007. 2.6. Las demás entidades demandadas guardaron silencio.

II. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo del 12 de abril de 20188, negó el amparo de los derechos invocados en la acción de tutela de la referencia, con base en las siguientes razones: Señaló que la acción de tutela cumplía el requisito de inmediatez, pues el auto del 31 de julio de 2017, proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, fue notificado a las partes mediante oficio GLRA/3711 del 9 de agosto de 2017, de manera que la solicitud de amparo fue presentada un poco más de cinco (5) meses después de que dicha decisión cobrara ejecutoria.

Manifestó que la Sección Cuarta no incurrió en el defecto procedimental alegado al haber dado trámite a la solicitud de cumplimiento del fallo como incidente de desacato, dado que la providencia del 31 de julio de 2017 indicó de forma expresa que la petición presentada por la actora no tenía la naturaleza de cumplimiento, al tratarse de un memorial con el cual reiteraba que el Tribunal Administrativo del Huila no había obedecido lo dispuesto en la orden de amparo del 26 de noviembre de 2016, proferida por la Sección Quinta de ésta Corporación. Indicó que lo pretendido por la demandante es controvertir el alcance de la interpretación impartida por la Sección Cuarta, para que, a través de la presente acción de amparo, se acepte que el Tribunal Administrativo del Huila no cumplió la sentencia de tutela del 26 de noviembre de 2016, pues éste último, con la providencia de reemplazo, negó las pretensiones que la actora planteó con la demanda ordinaria, alusivas al periodo probatorio laborado entre el 1 de noviembre de 2004 hasta el 30 de septiembre de 2007.

III. LA IMPUGNACIÓN 8 Visible a folios 121 a 135 del expediente de tutela La señora Luz Marina Gómez Paredes, mediante escrito del 20 de abril de 20189, impugnó el fallo proferido el 12 de abril de esa misma anualidad, por la Sección Quinta de ésta Corporación, esgrimiendo lo que a continuación se expone: Señaló que la Sección Cuarta se abstuvo de resolver su derecho de petición presentado el 21 de junio de 2017, con el que pretendía que se diera cumplimiento

total a lo ordenado en el fallo del 26 de noviembre de 2015 proferido por la Sección Quinta de ésta Corporación. Señaló que el Tribunal Administrativo del Huila, no realizó el análisis de todo el acervo probatorio obrante en el expediente ordinario, y sin embargo negó las pretensiones de la demanda, con lo que se vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad amparados en el citado fallo de tutela.

IV. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 reformado por el Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2. HECHOS 5.2.1. La señora Luz Marina Gómez Paredes trabajó en el Instituto de Seguros Sociales ISS, como regente de farmacia, en virtud de un contrato de prestación de servicios, entre agosto de 1993 hasta junio de 2003. 5.2.2. Indicó que, desde el 1º de julio de 2003 y hasta el 30 de septiembre de 2007, y como consecuencia de la escisión del ISS, prestó sus servicios en la ESE Policarpa Salavarrieta, bajo el mismo tipo de contrato. 9 Visible a folios 145 a 146 5.2.3. Resaltó que frente a la primera vinculación con el ISS, el Juzgado Segundo

Laboral del Circuito de Neiva declaró la existencia del contrato realidad el 18 de septiembre de 2006, para el periodo comprendido entre el 11 de agosto de 1993 hasta el 30 de junio de 2003, decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de Neiva, el 12 de julio de 2007. 5.2.4. Manifestó que frente a la vinculación laboral con la ESE Policarpa Salavarrieta en Liquidación, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la negativa de esa entidad de reconocer y pagar las prestaciones sociales y demás acreencias laborales a las que adujo tener derecho en virtud de un contrato realidad. 5.2.5. Refirió que la demanda correspondió; por reparto al Juzgado Cuarto (4) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Neiva, que negó las pretensiones, en fallo del 30 de julio de 2013, por lo que presentó recurso de apelación. 5.2.6. Señaló que el Tribunal Administrativo del Huila, en fallo del 20 de enero de 2015, revocó el fallo de primera instancia y en su lugar accedió a las pretensiones, pero sólo para el periodo comprendido entre el 1 de Julio de 2003 y el 31 de octubre de 2004. Adujo que contra la citada decisión solicitó la adición y aclaración del fallo, para que se reconociera el periodo trabajado entre el 1 de julio de 2003 al 30 de septiembre de 2007 y demás derechos convencionales, que a su juicio le correspondían, el cual le fue resuelta de forma negativa por el Tribunal. 5.2.7. Sostuvo que mediante escrito del 9 de julio de 2015, presentó acción de

tutela en contra de la sentencia del 20 de enero de 2015, que correspondió por reparto a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, quién en sentencia del 8 de octubre de 2015 negó las pretensiones de la acción de tutela, razón por la cual impugnó tal decisión. 5.2.8. Indicó que la Sección Quinta de ésta Corporación, en fallo del 26 de noviembre de 2015, revocó la sentencia de primera instancia y accedió a la protección invocada, ordenando al Tribunal que dentro de los diez (10) días siguientes, profiriera un fallo en el que se resolviera si la demandante tenía o no derecho a las prestaciones sociales y demás acreencias laborales, causadas entre el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2004 y el 30 de septiembre de 2007. 5.2.9. En providencia del 27 de enero de 2016 la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila profirió una sentencia de reemplazo, en la que dispuso negar las pretensiones alusivas al periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 2004 hasta el 30 de septiembre de 2007. 5.2.10. Mencionó que el 17 de octubre de 2017 presentó derecho de petición ante la Sección Cuarta de ésta Corporación, a fin de que se ordenara al Tribunal Administrativo del Huila dar cumplimiento al fallo del 26 de noviembre de 2015, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado y en tal sentido se le reconocieran las prestaciones sociales del periodo entre 2004 y 2007. 5.2.11. Señaló que mediante auto del 26 de enero de 2017, la Sección Cuarta de

ésta Corporación, se abstuvo de iniciar el incidente de desacato propuesto, al considerar que con la providencia de reemplazo se acató la orden de tutela proferida por el 26 de noviembre de 2005, por cuanto si bien el estudio que realizó el tribunal fue adverso a las pretensiones de la actora, lo cierto es que esa entidad sí emitió un pronunciamiento sobre el punto que la Sección Quinta ordenó. 5.2.12. Indicó que presentó una nueva petición el 21 de junio de 2017 con el fin de se ordenara al Tribunal Administrativo del Huila el cumplimiento del fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y en tal sentido se le reconociera el pago de las prestaciones sociales desde noviembre de 2004 hasta diciembre de 2007. 5.2.13. Añadió que mediante auto del 3 de julio de 2017, la Sección Cuarta dispuso estarse a lo resuelto en auto del 26 de enero de 2017, por medio del cual se negó dar apertura al incidente de desacato. 5.2.14. Manifestó que con tal actuación, la autoridad judicial demandada vulneró su derecho fundamental de petición al haberse abstenido contestar su solicitud del 21 de junio de 2017. Señaló que la Sección Cuarta dio un trámite indebido a su petición en razón a que la tramitó como desacato, cuando lo que pretendía era el cumplimiento de la tutela proferida el 26 de noviembre de 2015. Concluyó que acude a la acción de tutela por cuanto, con la providencia del 26 de enero de 2017, la Sección Cuarta determinó que el Tribunal Administrativo del

Huila había acatado las órdenes del fallo del 26 de noviembre de 2015, sin considerar que esa última Corporación, no tuvo en cuenta las pruebas allegadas al proceso, y sin embargo determinó que no existía contrato realidad, en los periodos comprendidos entre el 1 de noviembre de 2004 al 30 de septiembre de 2007. 5.3. PROBLEMA JURÍDICO El asunto a resolver por ésta Sala de Decisión, consiste en determinar si, ¿desconoce el derecho fundamental de petición la autoridad judicial que se abstiene de ordenar a un Tribunal que, en cumplimiento de una orden de tutela, acceda a las pretensiones de la actora, si el fallo correspondiente se limitó a impartir la orden de volver a decidir teniendo en cuenta unas pruebas que no fueron valoradas? 5.4. ANÁLISIS DE LA SALA Del examen del acervo probatorio se desprende que la Sección Cuarta tramitó por medio de auto del 26 de enero de 2017, una primera petición de la actora para dar cumplimiento al fallo proferido el 26 de noviembre de 2015, a través del procedimiento contemplado por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esto es, el determinado para los desacatos de tutela, en el que indicó que el tribunal en el fallo de reemplazo, luego de realizar el análisis probatorio sobre lo pretendido en la demanda, determinó que la señora Gómez Paredes no tenía derecho al reconocimiento de las acreencias laborales de los periodos comprendidos entre noviembre de 2004 hasta diciembre de 2007. La anterior fue la razón por la cual

concluyó negar la apertura del trámite incidental, toda vez que sí existió un pronunciamiento sobre lo que la Sección Quinta ordenó en el fallo de tutela, pese a que el mismo fue adverso a las súplicas de la demanda. Además, en lo pertinente a la petición presentada el 31 de julio de 2017 por la señora Gómez Paredes, objeto de la presente solicitud de amparo, la Sección Cuarta determinó darle naturaleza de memorial dentro del trámite incidental anteriormente referido, por lo que decidió que la misma debía estarse a lo resuelto en el auto del 26 de enero de 2017, en el que se negó la apertura del trámite de desacato. Bajo tal contexto, es evidente que la Sección Cuarta no sólo no desconoció el derecho de petición de la actora, sino que por el contrario interpretó sus solicitudes a la luz del procedimiento regulado en los artículos 2710 y 5211 del Decreto 2591 de 1991; es decir, en lo concerniente al trámite previsto para los desacatos de los fallos de tutela, que es la forma en la cual se logra el cumplimiento de ese tipo de providencias, pues sus peticiones estaban dirigidas a impulsar una actividad netamente jurisdiccional. En razón de lo anterior, no evidencia la Sala que se hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados por la actora, pues la Sección Cuarta, le dio impulso a sus peticiones de cumplimiento, mediante el mecanismo idóneo para resolver ese tipo de solicitudes, esto es, el correspondiente a los incidentes de desacato, concluyendo que el Tribunal sí había acatado la orden del 26 de noviembre de

2015 proferida por la Sección Quinta de ésta Corporación; cuestión distinta es que haya concluido de manera distinta a la demandante, pero no por ello puede accederse al amparo que aquí nos ocupa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 10 Artículo 27 Decreto 2591 de 1991: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 11 Decreto 2591 de 1991 : Artículo 52: Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se

hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de abril de 2018, por la

Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del quince (15) de junio de dos mil dieciocho (2018).

H ERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado