CE-11001-03-15-000-2018-00312-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL De la lectura del escrito de tutela se advierte que la actora reitera los mismos argumentos expuestos en el trámite del proceso ejecutivo en el que se profirieron las decisiones cuestionadas mediante acción de tutela. (…) Conforme con lo reseñado, es claro entonces que los argumentos que sustentan la acción de tutela son los mismos que se alegaron en el proceso ordinario y que fueron debidamente resueltos por el Juzgado y el tribunal demandados, como se observa en los fallos del 8 de agosto de 2016 y 9 de noviembre de 2017, respectivamente. En la acción de tutela no se observa que la actora se esfuerce en indicar argumentos adicionales que permitan al juez de tutela advertir la vulneración de los derechos invocados, pues, como se indicó, se limitó a exponer fundamentos idénticos a los estudiados por los jueces de instancia con lo que no es posible desvirtuar las decisiones objeto de tutela y provocar un nuevo pronunciamiento por parte del juez constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00312-01(AC)

Actor: LIBERTY SEGUROS .S.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

TERCERA, SUBSECCIÓN C Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por la Empresa Liberty Seguros S.A. contra la sentencia del 5 de abril de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que negó la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Liberty Seguros S.A., mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA. - Que se declare que la sentencia de 9 de noviembre de 2017 proferida por la SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN C DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, adolece de los defectos sustantivos y procedimentales. SEGUNDA. - Como consecuencia de la anterior declaración, que se tutelen los derechos de LIBERTY SEGUROS S.A., dejando sin efectos la sentencia de 9 de noviembre de 32017, proferida por la SECCIÓN

TERCERA –SUBSECCIÓN C DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA.

TERCERA. - Que se declare que la sentencia de 8 de agosto de 2016,

proferida por el JUZGADO TREINTA Y CINCO (35) ADMINISTRATIVO DE

ORALIDAD DE BOGOTÁ D.C., adolece de defecto sustantivo. CUARTA. - Como consecuencia de la anterior declaración, que se tutelen

los derechos de LIBERTY SEGUROS S.A., dejando sin efectos la sentencia de 8 de agosto de 2016 proferida por el JUZGADO TREINTA Y

CINCO (35) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ D.C.”1

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 26 de diciembre de 2008, la Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol y la sociedad COMPAX INTERNATIONAL 93 Ltda. celebraron el contrato No. 5203777, cuyo objeto fue de “ingeniería, procura y construcción (EPC) para la integración de la plataforma Acada asociada al proyecto Optimización de Infraestructura para la Operación Centralizada de Estaciones GOT. SCADA CRUDOS de Ecopetrol S.S. vigencia 2008-2011”.

COMPAX INTERNATIONAL 93 Ltda. adquirió con la actora la póliza de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales No. 1377332, para garantizar la ejecución del contrato No. 5203777 de 2008. El 17 de noviembre de 2011, Ecopetrol declaró la terminación unilateral anticipada del contrato No. 5203777, por presunto incumplimiento por parte de COMPAX INTERNATIONAL 93 Ltda. y el 16 de mayo de 2012, liquidó unilateralmente el contrato. El 27 de enero de 2014, Ecopetrol pidió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se librara mandamiento de pago contra Liberty Seguros S.A., por valor de ciento cincuenta y un mil ciento setenta y cuatro dólares con cincuenta y nueve centavos (USD 151.174,59), con fundamento en el título ejecutivo complejo, conformado por: i) la póliza BO-1377332, ii) el contrato No.

5203777, iii) el acta de liquidación unilateral del contrato y iv) el acta de terminación anticipada del contrato. En providencia del 9 de abril de 2013, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá, libró mandamiento de pago a favor de Ecopetrol por un valor de USD 151.174,59, con fundamento en lo dispuesto en el numeral tercero del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2. 1 Folios 24. 2 “ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código constituyen título ejecutivo: (…) Contra esa decisión Liberty Seguros S.A. propuso las excepciones de: i) nulidad absoluta de los títulos base de recaudo ejecutivo por falta de competencia en su expedición, ii) nulidad de expedición de documentos expedidos por Ecopetrol por falta de competencia, iii) prescripción de la acción derivada del contrato de seguro y del derecho indemnizatorio de la entidad, entre otras. El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá, en audiencia del 8 de agosto de 2016, declaró no prósperas las excepciones y ordenó continuar con la ejecución. Contra esa decisión, Liberty Seguros S.A. interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que Ecopetrol no tiene facultades para realizar una liquidación o terminación del contrato de forma unilateral, por no tener competencia para expedir actos administrativos. Del recurso de apelación conoció la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 9 de noviembre de

2017, confirmó la decisión.

3. Argumentos de la acción de tutela La actora manifestó que la decisión del Tribunal Administrativo –Sección Tercera, Subsección C, incurrió en defecto sustantivo por aplicación errónea de la Ley 80 de 1993, porque Ecopetrol, por ser una empresa de economía mixta, no le es aplicable el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y, por lo tanto, no podía expedir actos administrativos de manera unilateral en relación con el contrato que suscribió con la sociedad Compax International 93 Ltda.

Que desconoció el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se ha dicho que las entidades que se rigen por el derecho privado no pueden expedir actos administrativos. Además, que se incurrió en defecto procedimental, pues no se resolvió sobre las excepciones propuestas por la misma Liberty Seguros S.A., porque el Tribunal Administrativo, Sección Tercera, Subsección C consideró que se estaban cuestionando los requisitos formales del título ejecutivo, que debieron ser alegados mediante recurso de reposición contra la providencia que libró mandamiento de pago.

4. Oposiciones La titular del Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá hizo un recuento del trámite del proceso ejecutivo que inició Ecopetrol contra Liberty Seguros S.A., para hacer efectiva la póliza que amparó el siniestro de cumplimiento del contrato No. 5203777 de 2008.

Manifestó que en la audiencia del 8 de agosto de 2016 no se incurrió en algún defecto, porque en el proceso ejecutivo se respetó el derecho de defensa y, que

los argumentos utilizados en la tutela fueron los mismos expuestos en el recurso

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestaran merito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas, y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones(…)” de apelación interpuesto contra el auto que libró mandamiento de pago y que ya fueron resueltos por el superior jerárquico, por lo que consideró que la tutela se usa como una instancia adicional.

Además, que no se configuró alguno de los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. La magistrada María Cristina Quintero Facundo, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por lo siguiente: Ante el argumento de que en la sentencia del 9 de noviembre de 2017 no se pronunció sobre las excepciones previas, la actora contaba con otro medio de defensa que no utilizó, que era la adición. Sin embargo, señaló que se pronunció sobre las excepciones propuestas y, que si se consideró que Ecopetrol no tenía competencia para proferir actos administrativos, debió cuestionar su legalidad de los actos mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo anterior, consideró que no se incurrió en defecto sustantivo ni

procedimental.

5. Intervención del tercero interesado La apoderada de Ecopetrol solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por no existir ninguna vulneración a los derechos fundamentales de la actora y no encontrarse la existencia de ningún defecto en las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo 2014-074.

7. Providencia Impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante fallo del 5 de abril de 2018, negó las pretensiones de la acción de tutela, por considerar que la autoridad judicial fundamentó su decisión en las normas que regulan el trámite del proceso ejecutivo y sí resolvió las excepciones propuestas por el demandado.

Lo anterior, porque en el proceso ejecutivo se discutieron las condiciones de exigibilidad de una obligación y no asuntos relativos a la naturaleza jurídica de los contratos y, si los contratos suscritos por Ecopetrol debían regirse por el derecho privado o el régimen general de contratación pública.

8. Impugnación La empresa Liberty Seguros S.A. impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos del escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la

acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que considera vulnerados por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. A la Sala le corresponde estudiar si las autoridades judiciales demandadas con sus actuaciones vulneraron los derechos fundamentales invocados. Acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta

Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la 3 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 4 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura

judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Para empezar, la Sala estudiará si la presente acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional. Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras

jurisdicciones. Frente a la relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber5: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Problema jurídico A la Sala le corresponde establecer si en el presente caso procede el estudio de fondo de la solicitud de amparo y, en caso afirmativo, determinar si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, procedimental o desconocimiento del precedente judicial en las providencias mediante las que se ordenó a Liberty Seguros S.A. hacer el pago Ecopetrol S.A., de la póliza de seguro 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, Exp. 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. de cumplimiento No. 1377332 cuyo objeto fue asegurar el cumplimiento de las

obligaciones del contrato No. 5203777 del 26 de diciembre de 2008 De la lectura del escrito de tutela se advierte que la actora reitera los mismos argumentos expuestos en el trámite del proceso ejecutivo en el que se profirieron las decisiones cuestionadas mediante acción de tutela.

En concreto estos son: i) que no se tuvo en cuenta que Ecopetrol es una sociedad de economía mixta a la cual no le es aplicable el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y, por lo tanto, no podía expedir actos administrativos de manera unilateral en relación con la terminación y liquidación de contratos, con los cuales se configuró el título ejecutivo complejo. Por lo tanto, que no existió el título base de recaudo. ii) que se desconoció la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se ha dicho que las entidades que se rigen por el derecho privado no pueden expedir actos administrativos.

Además, que se incurrió en defecto procedimental, pues no se resolvió sobre las excepciones propuestas por la misma Liberty Seguros S.A., porque el Tribunal Administrativo, Sección Tercera, Subsección C consideró que se estaban cuestionando los requisitos formales del título ejecutivo, que debieron ser alegados mediante recurso de reposición contra la providencia que libró mandamiento de pago. Ahora bien, en audiencia inicial celebrada el 8 de agosto de 2016, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá declaró no prósperas las excepciones que propuso Liberty Seguros S.A. y ordenó seguir adelante la ejecución parta el cumplimiento de las obligaciones a favor de Ecopetrol S.A. por lo siguiente: Encontró que Ecopetrol acreditó la existencia del título ejecutivo compuesto por la

póliza de seguro de cumplimiento No. 1377332, el contrato No. 5203777, el acta de liquidación del contrato por mutuo acuerdo y el acta de terminación anticipada del contrato. Sobre las excepciones propuestas por Liberty Seguros S.A., señaló que esa compañía aceptó la normativa que regía al contrato entre Ecopetrol y la empresa Compax International Ltda. en la que se dispuso que Ecopetrol es competente para expedir los actos que sirvieron como fundamento de la ejecución. Contra la decisión del 8 de agosto de 2016 Liberty Seguros S.A. presentó recurso de apelación, en el que alegó que el título ejecutivo se fundó en actos administrativos que fueron el acta de terminación anticipada del contrato y el acta de liquidación unilateral. Que Ecopetrol no tenía competencia para expedirlos y, por lo tanto, son nulos. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en la sentencia del 9 de noviembre de 2017, resolvió los siguientes problemas jurídicos: “(i) ¿Las excepciones que atacan la legalidad y existencia de los documentos base de esta acción ejecutiva, tienen vocación de prosperidad? (ii) ¿Los documentos allegados al Sub-lite como título ejecutivo complejo, cumplen los requisitos previstos por la normatividad vigente para proferirse decisión de seguir adelante la ejecución?” Para resolver esos asuntos, estudió los títulos ejecutivos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y advirtió que el título ejecutivo complejo correspondió a obligaciones derivadas de un contrato estatal. Que Liberty Seguros pretendió que se declare la nulidad del título ejecutivo

mediante la proposición de las excepciones de mérito que denominó: “i) nulidad absoluta de los títulos base de recaudo ejecutivo por falta de competencia de la entidad para su expedición, ii) nulidad de los documentos expedidos por Ecopetrol por falta de competencia para su configuración, iii) nulidad de los títulos base de ejecución por violación del debido proceso en la configuración de los mismos, iv) carencia absoluta del título ejecutivo – inexistencia de reclamación y v) prescripción de la acción derivada del contrato de seguro y de la acción y el derecho indemnizatorio de la entidad”. Explicó que para cuestionar los requisitos formales del título ejecutivo complejo, debió recurrir el mandamiento de pago de manera oportuna, lo que no ocurrió y, por lo tanto, no prosperaron las excepciones propuestas Posteriormente, concluyó que el título complejo en el que se sustentó el proceso ejecutivo cumplió los requisitos de fondo para que se libre mandamiento de pago, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y exigible, por lo que confirmó la decisión apelada. Conforme con lo reseñado, es claro entonces que los argumentos que sustentan la acción de tutela son los mismos que se alegaron en el proceso ordinario y que fueron debidamente resueltos por el Juzgado y el tribunal demandados, como se observa en los fallos del 8 de agosto de 2016 y 9 de noviembre de 2017, respectivamente. En la acción de tutela no se observa que la actora se esfuerce en indicar argumentos adicionales que permitan al juez de tutela advertir la vulneración de

los derechos invocados, pues, como se indicó, se limitó a exponer fundamentos idénticos a los estudiados por los jueces de instancia con lo que no es posible desvirtuar las decisiones objeto de tutela y provocar un nuevo pronunciamiento por parte del juez constitucional. En efecto, la Sala advierte que el hecho de que la sociedad demandante no esté de acuerdo con los argumentos expuestos por el Juzgado y el Tribunal, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido. La acción de tutela es un medio de protección de derechos fundamentales, pero no una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa en la que se reiteren los argumentos que se estudiaron en la oportunidad procesal correspondiente. Las diferencias de las partes con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso judicial, luego, pretender que la tutela se convierta en la instancia adicional de todos los asuntos no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Las razones anteriores son suficientes para revocar la sentencia apelada. En su lugar, se declara improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. REVOCAR la sentencia del 5 de abril de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. En su lugar dispone:

DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por la actora.

2. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ