CE-11001-03-15-000-2018-00313-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE REVOCA DECISIÓN DE

DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA / AUSENCIA

DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL A juicio de la Sala, la decisión de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue sustentada válidamente, por cuanto aplicó los postulados de los artículos 228 (prevalencia del derecho sustancial) y 229 (derecho de acceso a la administración de justicia) de la Constitución Política. De hecho, el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, impone a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el deber de aplicar los principios constitucionales y garantizar la efectividad de los derechos. Por consiguiente, no es que la autoridad judicial demandada esté desconociendo las exigencias que determina la ley para ejercer el derecho de acción. No. Simplemente, lo que hizo el tribunal fue interpretar esa exigencia de tal manera que pudiera armonizarse con el derecho de acceso a la administración de justicia de la [actora] Adicionalmente, la Sala estima que el auto del 18 de enero de 2018 no vulneró el debido proceso de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama, porque la decisión de continuar el proceso no impide o limita el ejercicio de las garantías que se desprenden del derecho fundamental invocado (juez natural, imparcialidad del juez, respeto por las formas propias del juicio, derecho de contradicción, proceso público sin dilaciones injustificadas). (…) Entonces, la supuesta afectación del derecho al debido proceso no resulta palmaria en el

presento asunto y, por lo tanto, no amerita que se sacrifique el derecho de acceso a la administración de justicia de la demandante del proceso ordinario

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00313-01(AC)

Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 1º de marzo de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama (Cundinamarca) solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el auto del 18 de enero de 2018, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda y, en su lugar, dispuso continuar con el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Adriana Patricia Sandoval Cortés. Concretamente, pidió: Segundo: Como consecuencia de lo anterior, se disponga de un fallo de

apelación en estricto DERECHO, donde no se vulneren los DERECHOS FUNDAMENTALES de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama ni del suscrito personero municipal, como el DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA DEFENSA, ya que con el fallo acá atacado en sublevación constitucional, violenta el debido proceso al ordenar seguir adelante un proceso el cual posee yerros procesales, y que de seguirse rompe el debido proceso.

TERCERO: Que se confirme y ampare el auto de terminación por NO cumplimiento del requisito de procedibilidad emanado por la señora juez 8 administrativa de oralidad de Bogotá dentro de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Nº 2016-362, por encontrarse ajustado a derecho y a los derechos fundamentales del debido proceso y ser garantista del derecho a la defensa del suscrito personero municipal.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. La señora Adriana Patricia Sandoval Cortés presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la «alcaldía de San Antonio del Tequendama Personería Municipal»1, para obtener la nulidad del acto administrativo que la desvinculó del cargo de secretaria de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama. 2.2. Por auto del 17 de agosto de 20162, el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá admitió la demanda y ordenó notificar, como demandados, al municipio de San Antonio del Tequendama y a la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama. 2.3. En audiencia inicial celebrada el 28 de septiembre de 20173, el Juzgado

Octavo Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de «inepta 1 Folio 1 del expediente del proceso ordinario. 2 Folios 70-71 del expediente del proceso ordinario. 3 Folio 240-242 del expediente del proceso ordinario. demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad respecto de la personería de San Antonio del Tequendama» y dio por terminado el proceso. En resumen, las razones del juzgado fueron: i) que, conforme con el inciso final del artículo 159 de la Ley 1437 de 20114, la representación judicial de las personerías municipales estaba en cabeza de los correspondientes personeros, y no de los alcaldes; ii) que, en el caso concreto, el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial se agotó únicamente respecto del municipio de San Antonio del Tequendama, mas no en relación con la personería de ese mismo municipio y, por ende, esa entidad no podía tenerse como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y iii) que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no podía continuarse únicamente contra el municipio de San Antonio del Tequendama, toda vez que las pretensiones iban dirigidas contra la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama. 2.4. La demandante apeló esa decisión y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto del 18 de enero de 2018 (objeto de tutela) la revocó y, en su lugar, dispuso que se continuara con el trámite del proceso. En síntesis, en ad quem expuso: i) que, en la solicitud de conciliación

prejudicial, la demandante pidió que se convocara al «MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA ALCALDÍA DE SAN ANTONIO DEL TEQUEDANAMA PERSONERÍA MUNICIPAL»; ii) que, en un principio, el delegado del Ministerio Público inadmitió la solicitud de conciliación, pero no advirtió sobre la conformación y citación de la parte convocada, de ahí que la demandante enmendara únicamente las falencias reseñadas y creyera, bajo el principio de confianza legítima, que su actuación cumplía con los requisitos de ley, y iii) que, en esas condiciones, en aplicación del principio pro actione, no era admisible sacrificar el derecho sustancial y la justicia material para dar prevalencia a un aspecto meramente procedimental.

3. Argumentos de la tutela 4 Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor.

La parte actora sostuvo que la providencia judicial cuestionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso, porque no podía admitir la vinculación de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama, sin que previamente se hubiera agotado el requisito de la conciliación prejudicial. En resumen, expuso: Que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca entendió que la controversia judicial involucraba derechos ciertos e indiscutibles, de ahí que concluyera que el requisito de la conciliación prejudicial

no era obligatorio. Que, sin embargo, el asunto discutido no versaba sobre derechos de esa naturaleza y, en todo caso, si así fuera, eso no eximía a la demandante de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, pues ese escenario brindaba a las partes la posibilidad de conciliar, siempre y cuando no se renunciara a esos derechos mínimos. Que la parte demandante del proceso ordinario, al sustentar el recurso de apelación contra la decisión que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, admitió que no era su intención demandar directamente a la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama, pues estimó que esa entidad estaba representada por el respectivo municipio. Que, por lo tanto, el auto del 18 de enero de 2018 no podía, de oficio, asumir que la personería Municipal de San Antonio del Tequendama también conformaba el extremo pasivo de la relación procesal. Que, además, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no podía exonerar a la parte demandante de acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, pues se trata de una exigencia legal que condiciona el derecho de acción ante las instancias judiciales. Que el derecho de acceso a la administración de justicia no podía privilegiarse en el presente asunto, pues eso implicaba que, como efecto correlativo, se desconociera el debido proceso de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama, quien resultó vinculada a una controversia judicial, sin que previamente se le hubiere convocado a conciliación.

4. Intervenciones 4.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (autoridad judicial demandada). El magistrado ponente de la providencia cuestionada pidió que se denegaran las pretensiones de la tutela, porque no se presentaba la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. En síntesis, expuso las mismas razones plasmadas en el auto del 18 de enero de 2018 y agregó que la supuesta vulneración del debido proceso se hace consistir en un aspecto estrictamente formal, por lo que, al ponderar los derechos fundamentales en tensión, debía privilegiarse el derecho de acceso a la administración de justicia de la señora Adriana Patricia Sandoval Cortés

(demandante del proceso ordinario). 4.2. El municipio de San Antonio del Tequendama (entidad demandada en el proceso ordinario) y la señora Adriana Patricia Sandoval Cortés (demandante en el proceso ordinario) no se pronunciaron sobre la solicitud de amparo, a pesar de haber sido notificados5.

5. Sentencia impugnada La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 1º de marzo de 2018, denegó el amparo de tutela. En concreto, explicó: Que, cuando inadmitió la solicitud de conciliación prejudicial, el procurador delegado no advirtió a la señora Adriana Patricia Sandoval Cortés sobre la debida conformación de la parte convocada, a pesar de que se hacía referencia al

«MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA ALCALDÍA DE SAN

ANTONIO DEL TEQUEDANAMA PERSONERÍA MUNICIPAL». Que, en esa

oportunidad, el representante del Ministerio Público únicamente identificó falencias relacionadas con la determinación del medio de control a ejercer, la estimación razonada de la cuantía y la dirección de notificación de la contraparte, aspectos que fueron corregidos por la señora Sandoval Cortés. 5 Folios 92, 98, 104 y 105 del expediente de tutela. Que, en esas circunstancias, la decisión que más se ajustaba a las normas constitucionales era la adoptada por la autoridad judicial demandante, en tanto que permitió garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y no representaba una afectación grave al debido proceso de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama, pues, si tenía ánimo conciliatorio, podía exteriorizarlo en desarrollo de la audiencia inicial, que prevé una etapa para ello.

6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, pidió que se revocara y que, en su lugar se accediera a la solicitud de amparo. En resumen, adujo: Que el a quo avaló el argumento de la autoridad judicial demandada, según el cual la controversia judicial involucraba derechos ciertos e indiscutibles y, por ende, podía eximirse a la señora Sandoval Cortés del cumplimiento del requisito de la conciliación prejudicial. Que, sin embargo, ese requisito de procedibilidad era exigible por mandato legal y la norma no hace ninguna salvedad en relación con los asuntos que involucran derechos ciertos e indiscutibles, de ahí que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no pudiera eximir a la parte demandante de ese requisito.

Que, por otra parte, fue la señora Sandoval Cortés quien, a partir de idea equivocada, decidió agotar el requisito de procedibilidad únicamente respecto del municipio de San Antonio del Tequendama. Que, por lo tanto, como la jurisdicción de lo contencioso administrativa es rogada, la autoridad judicial demandada no podía exigirle al procurador delegado que convocara a la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama al trámite de la conciliación. Que, de hecho, el juzgado de primera instancia no debió vincular a Personería Municipal de San Antonio de Tequendama, pues, como se expuso, la señora Sandoval Cortés no tenía la intención de demandar a esa entidad. Que, en esas condiciones, resultaba improcedente proteger el derecho de acceso a la administración de la señora Sandoval Cortés y, a cambio, sacrificar el derecho fundamental al debido proceso de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la

sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental 6 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una

anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»8.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, a la Sala le corresponde determinar si estuvo ajustada a derecho la decisión del a quo, que concluyó que la decisión de continuar con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Sandoval Cortés no vulneraba el derecho al debido proceso de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama. 2.2. En primer lugar, conviene destacar que el auto del 18 de enero de 2018 en ningún momento afirmó que la controversia planteada por la señora Sandoval Cortés involucrara derechos ciertos e indiscutibles. En otras palabras, no es cierto que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca haya utilizado ese argumento para eximir del requisito de la conciliación a la demandante del proceso ordinario. 8 SU-573 de 2017.

Las razones expuestas por el tribunal para revocar la decisión del juzgado de primera instancia fueron: Ahora bien, se observa que la parte demandante en el escrito de solicitud de audiencia de conciliación prejudicial presentado ante la Procuraduría, solicita la comparecencia en calidad de convocado del “MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA ALCALDÍA SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA PERSONERÍA MUNICIPAL”, así mismo, se resalta que dicha solicitud fue inadmitida bajo la consideración de que carecía de algunos requisitos formales sin que el Ministerio Público haya advertido a la demandante acerca de la conformación y citación de la parte convocada.

Precisado lo anterior, la Sala considera que aunque en el derecho procedimental se estipulen requisitos para demandar, no quiere decir que de forma rigurosa deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia; por lo tanto el hecho que la accionante no haya realizado una distinción precisa entre las entidades a convocar, no implica que exista un indebido agotamiento del requisito de conciliación prejudicial. Aunado a lo anterior, la Sala considera que la demandante al presentar su petición ante el Ministerio Público y efectuar las correcciones ordenadas en el auto de inadmisión del 30 de junio de 2016 proferido por la Procuradora 87 Judicial I para Asuntos Administrativos, actuó bajo el principio de la confianza legítima, pues a partir del pronunciamiento de dicha entidad se le generó la expectativa de que su actuación cumplía con los requisitos de la ley. Ahora bien, en cuanto a los argumentos expuestos por la apoderada de la parte demandante a sostener que frente a una eventual condena la entidad llamada a acatar las órdenes de restablecimiento del derecho a que haya lugar, es el municipio de San Antonio del Tequendama, la Sala advierte que no obra decisión de primera instancia respecto del medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva, razón por la cual, se abstendrá de emitir pronunciamiento respecto de la legitimación del Municipio de San Antonio del Tequendama para integrar el extremo pasivo dentro del sub lite. Finalmente, cabe señalar que la Sala reconoce la importancia de los principios pro actione y pro damnato desarrollados por la jurisprudencia, de

tal suerte, que teniendo en cuenta las circunstancias en las que se desarrolló el caso, sería contrario al criterio de justicia material, dar por terminado el presente proceso con fundamento en las consideraciones que respaldan la decisión de primera instancia, pues ello implicaría denegar el derecho de acceso a la administración de justicia de la demandante, bajo el amparo de un criterio meramente procedimental sacrificando la realidad material desconociendo el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades. Como se ve, el tribunal destacó que la solicitud de conciliación prejudicial sí mencionaba a la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama, de ahí que, a pesar de no haberse pedido expresamente su citación a ese trámite, el procurador delegado pudo advertirle a la interesada de esa situación, para garantizar que el requisito se agotara adecuadamente. Agregó que, a partir de esa inobservancia de la procuraduría, la señora Sandoval Cortés creyó (expectativa) que estaba agotando debidamente el trámite de la conciliación prejudicial, por lo que, por respeto al principio de confianza legítima, resultaba inadmisible invocar esa circunstancia —falta de agotamiento del requisito de procedibilidad— en sede judicial. Finalmente, el tribunal aplicó el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, para sostener que la exigencia del requisito de procedibilidad debía ceder ante el derecho de acceso a la administración de justicia. 2.3. A juicio de la Sala, la decisión de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue sustentada válidamente, por cuanto

aplicó los postulados de los artículos 228 (prevalencia del derecho sustancial) y 229 (derecho de acceso a la administración de justicia) de la Constitución Política. De hecho, el artículo 103 de la Ley 1437 de 20119 impone a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el deber de aplicar los principios constitucionales y garantizar la efectividad de los derechos. Por consiguiente, no es que la autoridad judicial demandada esté desconociendo las exigencias que determina la ley para ejercer el derecho de acción. No. Simplemente, lo que hizo el tribunal fue interpretar esa exigencia de tal manera 9 ARTÍCULO 103. OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico. En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal. que pudiera armonizarse con el derecho de acceso a la administración de justicia de la señora Sandoval Cortés. 2.4. Adicionalmente, la Sala estima que el auto del 18 de enero de 2018 no vulneró el debido proceso de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama, porque la decisión de continuar el proceso no impide o limita el ejercicio de las garantías que se desprenden del derecho fundamental invocado (juez natural, imparcialidad del juez, respeto por las formas propias del juicio, derecho de contradicción, proceso público sin dilaciones injustificadas). Ahora, si la parte actora estima que la vulneración del derecho al debido proceso

surge por privársele de la oportunidad de conciliar, debe decirse que, tal y como lo indicó el a quo, la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama conserva la posibilidad de conciliar. En efecto, el numeral 8 del artículo 180 de la Ley 1437 de 201110 permite que cualquier fase de la audiencia inicial se intente la conciliación. Entonces, la supuesta afectación del derecho al debido proceso no resulta palmaria en el presento asunto y, por lo tanto, no amerita que se sacrifique el derecho de acceso a la administración de justicia de la demandante del proceso ordinario. 2.5. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: la decisión del a quo sí estuvo ajustada a derecho, toda vez que la decisión de continuar con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no vulneraba el derecho al debido proceso de la Personería Municipal de San Antonio del Tequendama y, por el contrario, garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia de la señora Sandoval Cortés. En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 10 8. Posibilidad de conciliación. En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento.

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo

30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ