CE-11001-03-15-000-2018-00342-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL - No se desconoce / SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - Aplicación / VALOR VINCULANTE DEL PRECEDENTE La Sala anticipa que denegará el amparo pedido por la UGPP, habida cuenta de que no se vulneraron derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia ni los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema de pensiones. Conviene recordar que los artículos 102 y 269 CPACA regulan el mecanismo de la extensión de jurisprudencia, cuyo objeto general es fortalecer los principios de seguridad y coherencia del sistema jurídico, mediante el reconocimiento del valor normativo de la jurisprudencia y el precedente judicial del Consejo de Estado para evitar futuros litigios. En el sub lite, como se reseñó en el acápite anterior, la decisión del 18 septiembre de 2017 extendió a varios casos concretos los efectos de sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la que se estableció que la prima de riesgo que devengaron los funcionarios del extinto DAS debía tenerse en cuenta para efectos pensionales. Asimismo, en aplicación de los principios de favorabilidad, imprescriptibilidad e irrenunciabilidad que rigen en materia laboral, la sentencia de unificación concluyó que, a pesar de que ya habían sido juzgados los

casos con la jurisprudencia vigente, los interesados estaban habilitados para reclamar otra vez a la jurisdicción y obtener el reajuste pensional, con inclusión de la prima de riesgo. (…) La providencia objeto de tutela se ocupó de examinar la situación de cada persona y encontró que existía la identidad fáctica y jurídica, necesaria para extender los efectos de la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00342-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Gestión Social (en adelante UGPP) contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la UGPP, a través del subdirector de defensa judicial pensional, solicitó la protección de los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema general de seguridad social, que estimó vulnerados por la providencia del 18 de septiembre de 2017, proferida por la

Sección Segunda, Subsección A, de la Corporación. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones1: (…) a.- Dejar sin efectos el fallo dictado por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” el 18 de septiembre de 2017 dictado dentro del proceso de extensión de jurisprudencia acumulado con los radicados:  11001032500020140093500 (2886-2014) iniciado por el señor JUAN VICENTE VIVAS VIVAS.  11001032500020140137000 (4538-2014) iniciado por la señora FLOR AMALIA MALDONADO VELANDIA como beneficiaria del señor LEONEL EDUARDO MALDONADO (q.e.p.d.).  11001032500020140070200 (2179-2014) iniciado por HENRY ANTONIO ALFONSO AMADO.  11001032500020140153600 (4937-2014) iniciado por NUBIA GORDILLO PLAZAS.  11001032500020140089100 (2739-20149) iniciado por JOSÉ ALIRIO ZEA BONILLA.  11001032500020140076900 (2419-2014) iniciado por ÁLVARO HOYOS LÓPEZ  11001032500020140077300 (2423-2014) incoado por MARCO

ANTONIO CHÁVEZ MORA.

Lo anterior ya que dicho fallo va en contra de los postulados legales contenidos en los Decretos 1933 de 1989, 132 de 1994, 1137 de 1994 y 2646 de 1994 que determinaron que la Prima de Riesgo no puede ser tenida

en cuenta como factor salarial y cuyo desconocimiento genera un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida. b.- Se sirva ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” a dictar nueva sentencia ajustada a derecho disponiendo NEGAR la extensión de la jurisprudencia dictada por esa Corporación el 01 de agosto de 2013 dentro del expediente radicado 44001233100020080015001 por existir cosa juzgada y estar prohibida la 1 Folios 53 y 53 vto. del expediente. inclusión de la PRIMA DE RIESGO en la liquidación pensional de cada causante.

2. Hechos Por tratarse de múltiples hechos, la Sala destacará los hechos relevantes de cada beneficiario de la providencia del 18 de septiembre de 2017, proferida por la

Sección Segunda, Subsección A, de la Corporación: 2.1. Juan Vicente Vivas Vivas En su momento, CAJANAL reconoció pensión de vejez al señor Juan Vicente Vivas Vivas, que se desempeñó como detective especializado del DAS. El señor Vivas Vivas ha presentado solicitudes de reliquidación pensional, en especial, para que se incluya la prima de riesgo. Como no ha obtenido decisión favorable, ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero tampoco había podido obtener la reliquidación con inclusión de la prima de riesgo. Cabe destacar que la última sentencia fue dictada el 4 de agosto de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A, y fue desfavorable al señor Vivas Vivas. El señor Juan Vicente Vivas Vivas solicitó a la UGPP la extensión de la jurisprudencia del 1° de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dictada en el proceso N° 44001233100020080015000. Sin embargo, la petición fue denegada por la UGPP, mediante Resolución RDP 011083 del 3 de abril de 2014, básicamente porque se configuró la cosa juzgada frente a la no inclusión de la prima de riesgo en la reliquidación pensional. 2.2. Flor Amalia Maldonado Velandia, beneficiaria de la pensión reconocida a Leonel Eduardo Fajardo Fajardo En su momento, Cajanal reconoció pensión de vejez al señor Leonel Eduardo Fajardo Fajardo, que se desempeñó como detective especializado 206-13 del DAS. En el año 2007, Cajanal reconoció a Flor Amalia Maldonado Velandia la pensión de sobrevivientes causada por Leonel Eduardo Fajardo Fajardo. La señora Maldonado Velandia ha presentado solicitudes de reliquidación pensional, en especial, para que se incluya la prima de riesgo. Como no ha obtenido decisión favorable, ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero tampoco había podido obtener la reliquidación con inclusión de la prima de riesgo. Cabe destacar que la última sentencia fue dictada el 20 de agosto de 2009, por el Tribunal Administrativo de Sucre, y fue desfavorable a la señora Maldonado Velandia. Flor Amalia Maldonado Velandia solicitó a la UGPP la extensión de la

jurisprudencia del 1° de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dictada en el proceso N° 44001233100020080015000. Sin embargo, la petición fue denegada por la UGPP, mediante Resolución RDP 026815 del 2 de septiembre de 2014, básicamente porque se configuró la cosa juzgada frente a la no inclusión de la prima de riesgo en la reliquidación pensional. 2.3. Henry Antonio Alfonso Amado En su momento, Cajanal reconoció pensión de vejez al señor Henry Antonio Alfonso Amado, que se desempeñó como detective profesional 207-10 del DAS. El señor Alfonso Amado ha presentado solicitudes de reliquidación pensional, en especial, para que se incluya la prima de riesgo. Como no ha obtenido decisión favorable, ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero tampoco había podido obtener la reliquidación con inclusión de la prima de riesgo. Cabe destacar que la última sentencia fue dictada el 30 de abril de 2010, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, y fue desfavorable al señor Henry Antonio Alfonso Amado. El señor Alfonso Amado solicitó a la UGPP la extensión de la jurisprudencia del 1° de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dictada en el proceso N°44001233100020080015000. Sin embargo, la petición fue denegada por la UGPP, mediante Resolución RDP 010144 del 26 de marzo de 2014, básicamente porque se configuró la cosa juzgada frente a la no inclusión de la prima de riesgo en la reliquidación pensional.

2.4. Nubia Gordillo Plazas En su momento, Cajanal reconoció pensión de vejez a la señora Nubia Gordillo Plazas, que se desempeñó como detective profesional 207-09 del DAS. La señora Gordillo Plazas ha presentado solicitudes de reliquidación pensional, en especial, para que se incluya la prima de riesgo. Como no ha obtenido decisión favorable, ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero tampoco había podido obtener la reliquidación con inclusión de la prima de riesgo. Cabe destacar que la última sentencia fue dictada el 14 de abril de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y fue desfavorable a la señora Gordillo Plazas. La señora Gordillo Plazas solicitó a la UGPP la extensión de la jurisprudencia del 1° de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dictada en el proceso N°44001233100020080015000. Sin embargo, la petición fue denegada por la UGPP, mediante Resolución RDP 34360 del 11 de noviembre de 2014, básicamente porque se configuró la cosa juzgada frente a la no inclusión de la prima de riesgo en la reliquidación pensional. 2.5. José Alirio Zea Bonilla En su momento, Cajanal reconoció pensión de vejez al señor Zea Bonilla, que se desempeñó como detective especializado 206-13 del DAS. El señor Zea Bonilla ha presentado solicitudes de reliquidación pensional, en especial, para que se incluya la prima de riesgo.

Como no ha obtenido decisión favorable, ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero tampoco había podido obtener la reliquidación con inclusión de la prima de riesgo. Cabe destacar que la última sentencia fue dictada el 7 de abril de 2011, por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, y fue desfavorable al señor Zea Bonilla. El señor Zea Bonilla solicitó a la UGPP la extensión de la jurisprudencia del 1° de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dictada en el proceso N°44001233100020080015000. Sin embargo, la petición fue denegada por la UGPP, mediante Resolución RDP 010991 del 2 de abril de 2014, básicamente porque se configuró la cosa juzgada frente a la no inclusión de la prima de riesgo en la reliquidación pensional. 2.6. Álvaro Hoyos López En su momento, Cajanal reconoció pensión de vejez al señor Hoyos López, que se desempeñó como detective especializado 206-13 del DAS. El señor Hoyos López ha presentado solicitudes de reliquidación pensional, en especial, para que se incluya la prima de riesgo. Como no ha obtenido decisión favorable, ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero tampoco había podido obtener la reliquidación con inclusión de la prima de riesgo. Cabe destacar que la última sentencia fue dictada el 11 de junio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y fue desfavorable al señor Hoyos López. El señor Hoyos López solicitó a la UGPP la extensión de la jurisprudencia del 1°

de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dictada en el proceso N°44001233100020080015000. Sin embargo, la petición fue denegada por la UGPP, mediante Resolución RDP 09307 del 18 de marzo de 2014, básicamente porque se configuró la cosa juzgada frente a la no inclusión de la prima de riesgo en la reliquidación pensional. 2.7. Marco Antonio Chávez Mora En su momento, Cajanal reconoció pensión de vejez al señor Hoyos López, que se desempeñó como detective del DAS. El señor Chávez Mora ha presentado solicitudes de reliquidación pensional, en especial, para que se incluya la prima de riesgo. Como no ha obtenido decisión favorable, ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero tampoco había podido obtener la reliquidación con inclusión de la prima de riesgo. Cabe destacar que la última sentencia fue dictada el 25 de junio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y fue desfavorable al señor Chávez Mora. El señor Chávez Mora solicitó a la UGPP la extensión de la jurisprudencia del 1° de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dictada en el proceso N°44001233100020080015000. Sin embargo, la petición fue denegada por la UGPP, mediante Resolución RDP 09976 del 25 de marzo de 2014, básicamente porque se configuró la cosa juzgada frente a la no inclusión de

la prima de riesgo en la reliquidación pensional. 2.8. Hechos comunes Mediante apoderado judicial, pero de forma individual, los señores Juan Vicente Vivas Vivas, Flor Amalia Maldonado Velandia2, Henry Antonio Alfonso Amado, Nubia Gordillo Plazas, José Alirio Zea Bonilla, Álvaro Hoyos López y Marco Antonio Chávez Mora promovieron solicitud de extensión de jurisprudencia, en los términos del artículo 269 del CPACA. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, acumuló los procesos de cada solicitante. En audiencia conjunta de alegatos y fallo, dictó la providencia del 18 de septiembre de 2017, en la que resolvió: PRIMERO: DECLARAR en cada uno de los casos la ocurrencia de la cosa juzgada relativa respecto de las mesadas que ya fueron objeto de decisión judicial, de conformidad con las consideraciones plasmadas en esta providencia.

SEGUNDO: EXTENDER los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado proferida el 1ro de agosto de 2013, C.P. Gerardo Arenas Monsalve dentro del expediente radicado bajo el número 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), a JUAN VICENTE

VIVAS VIVAS, FLOR AMALIA MALDONADO VELANDIA, HENRY ANTONIO

ALFONSO AMADO, NUBIA GORDILLO PLAZAS, JOSÉ ALIRIO ZEA

BONILLA, ÁLVARO HOYOS LÓPEZ y MARCO ANTONIO CHÁVEZ MORA

de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2 Beneficiaria de la pensión inicialmente reconocida a Leonel Eduardo Fajardo Fajardo.

TERCERO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que proceda a efectuar la reliquidación de las pensiones de jubilación reconocidas a favor de los señores JUAN VICENTE VIVAS VIVAS, FLOR

AMALIA MALDONADO VELANDIA, HENRY ANTONIO ALFONSO AMADO,

NUBIA GORDILLO PLAZAS, JOSÉ ALIRIO ZEA BONILLA, ÁLVARO HOYOS LÓPEZ y MARCO ANTONIO CHÁVEZ MORA, de conformidad con lo ordenado en la sentencia de unificación a que se refiere el numeral segundo de esta decisión, incluyendo como factor salarial la prima de riesgo devengada durante el último año de servicios.

CUARTO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que efectúe el recaudo de los aportes proporcionales al Sistema General de Seguridad Social y los descuentos a que haya lugar.

QUINTO: DECLARAR la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad a la fecha en que cada uno de los solicitantes haya presentado ante la UGPP la solicitud de extensión de la jurisprudencia.

SEXTO: La presente decisión produce los mismos efectos del fallo extendido y por lo mismo, tiene fuerza ejecutoria, es oponible a terceros, produce efectos interpartes y hace tránsito a cosa juzgada.

SÉPTIMO: Por Secretaría, expídanse copias del acta y de la audiencia en medio magnético a costa de las partes.

OCTAVO: Contra la presente decisión no procede ningún recurso.

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, la UGPP se refirió al cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, así: (i) que la demanda identificó los hechos y fundamentos de la solicitud de amparo; (ii) que no existe otro mecanismo de defensa judicial; (iii) que la tutela se presentó oportunamente; (iv) que se cumple el requisito de relevancia constitucional, pues se vulneraron los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema general de seguridad social, y (v) que no se discute una sentencia de tutela.

En cuanto al fondo del asunto, la UGPP alegó que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial, al paso que se vulneraron los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema general de seguridad social, por las razones que se resumen enseguida: 3.1. Que la providencia del 18 de septiembre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, desconoció que, en sede jurisdiccional, ya se había denegado la inclusión de la prima de riesgo como factor para reliquidar la pensión de los señores Juan Vicente Vivas, Flor Amalia Maldonado, Henry Antonio Alfonso Amado, Nubia Gordillo Plazas, José Alirio Zea

Bonilla, Álvaro Hoyos López y Marco Antonio Chávez Mora3 y que, por ende, la discusión no podía reabrirse a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia. Que, en efecto, mediante el mecanismo de extensión de jurisprudencia se reabrió el conflicto jurídico ya decidido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al punto que existía identidad jurídica de partes e identidad de objeto. Al hilo de lo anterior, la UGPP alegó que la providencia cuestionada desconoció una situación jurídica ya consolidada en sede judicial. 3.2. Que la inclusión de la prima de riesgo para efectos pensionales desconocía los decretos 1933 de 1989, 132 de 1994, 1137 de 1994 y 2646 de 1994, que derogó los decretos 1933 de 1989 y 1137 de 1994, normas que establecieron que la prima de riesgo no constituye factor salarial. 3.3. Que la función legislativa solo está radicada en el Congreso de la República, razón por la cual la providencia cuestionada pasó por alto que el legislador expresamente estipuló que la prima de riesgo no es factor salarial ni puede tenerse en cuenta para efectos de reliquidación pensional. Según la UGPP, ni la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, ni la decisión del 18 de septiembre de 2017 (objeto de la tutela) podían regular una situación ya definida por el legislador. 3.4. Que, además, la providencia objeto de tutela aplicó indebidamente el

precedente de la Corte Constitucional (fijado en la sentencia SU-298 de 2015) para decir que las peticiones de reliquidación prestacional se podían presentar en cualquier tiempo, ya que no tienen prescripción, argumento que justificó indebidamente la oportunidad y procedencia de las peticiones de extensión de jurisprudencia frente a asuntos ya decididos por la jurisdicción, cuyas sentencias 3 LA UGPP presentó un cuadro resumen de las sentencias dictadas para cada caso particular de Juan Vicente Vivas, Flor Amalia Maldonado, Henry Antonio Alfonso Amado, Nubia Gordillo Plazas, José Alirio Zea Bonilla, Álvaro Hoyos López y Marco Antonio Chávez Mora. hicieron tránsito a cosa juzgada. La UGPP explicó que la sentencia SU-298 de 2015 se refirió a la imprescriptibilidad de los reajustes pensionales “cuando ello no hubiera sido sujeto de control judicial, es decir, en dicha providencia se resolvieron unos casos en los cuales en sede ordinaria laboral se había controvertido la no inclusión de un factor en la reliquidación pensional pero cuya sentencia culminó fue con la declaratoria de tener por probada la excepción de prescripción sin adentrarse a analizar de fondo si el factor controvertido debía tenerse en cuenta o no en la prestación reconocida por el demandante situación que generó que la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU 298 de 2015 dejara sin efectos las sentencias ordinarias laborales con el fin de que el juez natural procediera a analizar de fondo el asunto determinando si debía o no incluirse el factor en la liquidación pensional”4.

Que, sin embargo, en el caso concreto no se controvirtió “el tema de la prescripción ni de las mesadas pensionales ni la omisión de la jurisdicción en el pronunciamiento de fondo frente a si la PRIMA DE RIESGO debe o no tenerse en cuenta como factor salarial para la liquidación de la pensión de jubilación de cada causante sino que lo que aquí es objeto de pronunciamiento es la prohibición que tenía el estrado judicial accionado de desconocer la existencia de la cosa juzgada frente a este tema y por ende la negativa de extenderse al caso de los causantes los efectos de la sentencia de unificación del 01 de agosto de 2013 ya que en cada proceso se resolvió que la prima de riesgo, por disposición legal, no podía ser tenida en cuenta para liquidar una prestación”5. 3.5. Que, adicionalmente, el desconocimiento del precedente se configuró porque la propia Sección Segunda del Consejo de Estado en otras sentencias había decidido que la prima de riesgo no es factor salarial ni puede tenerse en cuenta para efectos pensionales6. 3.6. Que, por otra parte, la Sección Segunda, Subsección A, de la Corporación utilizó indebidamente las figuras de la unificación de jurisprudencia y la extensión de la jurisprudencia, pues lo hizo para desconocer la prohibición legal 4 Folio 34 vto. 5 Folio 35 vto. 6 La UGPP citó las sentencias del 27 de enero de 2011 y del 12 de abril de 2011, expediente 201100286-00. de reconocer la prima de riesgo para efectos pensionales. Que, de hecho, no existía vacío legal ni ambigüedades que la Sección Segunda debiera aclarar

mediante sentencia de unificación. 3.7. Que no solo la UGPP, sino todo el sistema general de seguridad social, quedaron expuestos a un perjuicio irremediable, por la decisión cuestionada, pues se ordenó reliquidar prestaciones con factores frente a los cuales los pensionados no hicieron ningún aporte. 3.8. Por último, la UGPP aludió a que la providencia objeto de tutela es constitutiva de abuso del derecho, justamente al disponer la inclusión irregular de la prima de riesgo para efectos pensionales, lo que se traduce en que los funcionarios y ex funcionarios del DAS obtendrán reconocimientos prestacionales irrazonables e ilegales.

4. Trámite procesal Por auto del 13 de febrero de 2018, el magistrado sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a

los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Adicionalmente, vinculó, como terceros con interés, a las siguientes personas:  A los señores Juan Vicente Vivas Vivas, Flor Amalia Maldonado Velandia, Henry Antonio Alfonso Amado, Nubia Gordillo Plazas, José Alirio Zea Bonilla, Álvaro Hoyos López y Marco Antonio Chávez Mora, que solicitaron la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda.  Al director de Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, que intervino en el trámite de extensión de jurisprudencia.  Al Juez 23 Administrativo de Bogotá7 y a los magistrados del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que conocieron del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Juan Vicente Vivas.  Al Juez Sexto Administrativo de Sincelejo y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre, que conocieron del proceso de nulidad y 7 Que tiene bajo custodia el proceso N°. 11001-33-31-901-2008-00044-00. restablecimiento del derecho que promovió el señor Leonel Eduardo Fajardo Fajardo.  Al Juez Cuarto Administrativo de Cartagena, que conoció del proceso de nulidad y restablecimiento que promovió el señor Henry Antonio Alfonso Amado.  Al Juez Segundo Administrativo de Valledupar, que conoció del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José Alirio Zea Bonilla.  Al Juez 29 Administrativo de Bogotá y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que conocieron del proceso promovido por el señor Álvaro Hoyos López.  Al Juez 23 Administrativo de Bogotá y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que conocieron del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor Marco Antonio Chávez Mora.  Al Juez Noveno Administrativo de Bogotá8 y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que conocieron del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovida

por la señora Nubia Gordillo Plazas.

5. Intervención de la autoridad demandada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se opuso a las pretensiones de la tutela. En concreto, explicó que si bien, en el pasado, la Sección Segunda de la Corporación se había pronunciado sobre la no inclusión de la prima de riesgo para efectos pensionales, lo cierto es que el asunto volvió a estudiarse en la sentencia del 1° de agosto de 2013, ya que, al tratarse de una prestación periódica, surge una nueva causa petendi susceptible de ser estudiada y decidida conforme con la jurisprudencia vigente, tal y como lo aceptó esa Sección en la sentencia del 13 de mayo de 2014, expediente 0932-2014.

Que, en todo caso, en la providencia cuestionada admitió la cosa juzgada relativa de las mesadas causadas con anterioridad a la ejecutoria de las sentencias proferidas en cada uno de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. 8 Que tiene bajo custodia el proceso N°. 25000-23-25-000-2006-04579-01. En cuanto a la indebida interpretación de las normas de la prima de riesgo y el supuesto ejercicio indebido de funciones legislativas, el ponente de la providencia cuestionada explicó que la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013 decidió inaplicar por inconstitucional los decretos 1337 de 1994 y 2646 de 1994 para interpretar que la prima de riesgo sí constituye factor salarial y prestacional, lo que descarta el abuso del derecho. Que, además, siendo una sentencia de unificación, era procedente la aplicación a

otros casos concretos idénticos, tal y como sucedió en la providencia objeto de tutela.

6. Intervención de terceros El Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que la solicitud de amparo se dirigía contra la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado. Que, además, el proceso de Nubia Gordillo Plazas está a cargo del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, que sería el llamado a responder.

El Juzgado 23 Administrativo de Bogotá advirtió que la tutela no se dirige contra esa autoridad. Informó que, en todo caso, tiene a su cargo los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de Juan Vicente Vivas Vivas y Marco Antonio Chávez Mora. Los señores Juan Vicente Vivas Vivas, Henry Antonio Alfonso Amado, Álvaro Hoyos López, Nubia Gordillo Plazas, Marco Antonio Chávez Mora y Flor Amalia Maldonado Velandia intervinieron mediante apoderados judiciales. Todos coincidieron en que el Consejo de Estado, Sección Segunda, cambió la jurisprudencia respecto de la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial y, por tanto, se habilitó a los interesados a acudir nuevamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, más aún cuando se trata de una prestación periódica irrenunciable. Que, en efecto, a pesar de que, en el pasado, se había negado la reliquidación de la pensión con inclusión de la prima de riesgo, lo cierto es que el cambio de

jurisprudencia habilitó la nueva reclamación, cuestión que desvirtúa la existencia de la cosa juzgada, pues se trata de una nueva causa petendi. Que, por último, la acción de tutela no es el mecanismo para cuestionar la sentencia de unificación del 1° de agosto de 2013, pues los reparos que ahora formula la UGPP debieron proponerse oportunamente en el proceso en el que se dictó dicha sentencia. El señor José Alirio Zea Bonilla no intervino en la tutela, a pesar de haber sido notificado9. Aunque se surtieron las notificaciones de rigor, no intervino la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado10, ni el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C11, ni el Juez Sexto Administrativo de Sincelejo12, ni el Tribunal Administrativo de Sucre13, ni el Juez Cuarto Administrativo de Cartagena14, ni el Juez Segundo Administrativo de Valledupar15, ni el Juez 29 Administrativo de Bogotá16, ni el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D17. CONSIDERACIONES En orden a resolver la solicitud de amparo presentada por la UGPP, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, formulará el problema jurídico a resolver y adoptará la decisión que en derecho corresponda.

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo

permita expresamente la ley. 9 Folio 73. 10 Folio 65 vto. 11 Folios 170, 171 12 Folio 61 vto. 13 Folio 171, 14 Folio 60 vto. 15 Folio 59 vto. 16 Folio 63 vto. 17 Folio 69. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contr