CE-11001-03-15-000-2018-00391-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir los requisitos de inmediatez y subsidiariedad / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial En el caso concreto, como se determinó en el fallo impugnado, no se cumple con el requisito de inmediatez, por lo siguiente: La providencia del Tribunal administrativo de Nariño, mediante la cual se confirmó decisión de primera instancia, y que genera el supuesto agravio a los derechos fundamentales cuyo amparo se invoca, es del 20 de octubre de 2016. Notificada del 2 de noviembre de

2016. La presente acción de tutela fue radicada el 1 de febrero de 2018. Lo que significa que entre la fecha de notificación de la providencia del Tribunal y la fecha en que se radicó la presente acción transcurrió más de un (1) año. Así las cosas, la solicitud de amparo se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los 6 meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. (…) Resultado de lo expuesto en precedencia se confirmará al fallo impugnado que rechazó la tutela, pero en el entendido que se declarará improcedente la misma por no cumplirse con el requisito general de procedibilidad de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar:

Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00391-01(AC)

Actor: SONIA IRENE VALENCIA HURTADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta contra la sentencia del 21 de marzo de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que resolvió: “Recházase por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Sonia Irene Valencia Hurtado, conforme a la parte motiva”.

ANTECEDENTES El 1º de febrero de 20181, por intermedio de apoderada, la señora SONIA IRENE VALENCIA HURTADO instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y EL JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la Seguridad Social.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:

1. REVOCAR, por las razones expuestas, la Sentencia proferida el 20 de octubre de 2016, emanada por el Tribunal Administrativo de Nariño y revocar la sentencia de 27 de marzo de 2015, proferida por el Juzgado Administrativo 8 de Pasto y, en su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social en pensiones.

2. DEJAR sin efectos, con BASE AL AMPARO RECONOCIDO, la Sentencia proferida el 20 de octubre de 2016, emanada por el Tribunal Administrativo de Nariño y la sentencia de 27 de marzo de 2015, proferida por el Juzgado Administrativo 8 de Pasto y, en consecuencia ordenar el reconocimiento y pago de una pensión gracia de sobreviviente, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo todos los factores de salario, a partir del 27 de octubre de 1993, día siguiente al fallecimiento de la causante y por extensión sustituir en su hija inválida”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Ver fl1. 2.1. La señora MARLENY YOLANDA VALENCIA HURTADO, en su condición de hermana y curadora definitiva de la señora SONIA IRENE VALENCIA HURTADO (inválida), solicitó en el año 2011 a la extinta Cajanal (hoy UGPP) “el

reconocimiento y pago de una pensión gracia (sobrevivientes)” 2.2. Dice que su madre, la señora PASTORA HURTADO DE VALENCIA, “falleció el 26 de octubre de 1993, contaba con 49 años y 6 meses; (sic) y mas de 29 años de servicios; nombramiento departamental, antes de 1981, servicios pagados por el departamento…sin sanción disciplinaria”. 2.3. Indica que mediante la Resolución UGM 35509 del 27 de febrero de 2012, confirmada por la UGM 41263 del 2 de abril del mismo año, esa entidad de previsión le negó solicitud de reconocimiento de esa pensión gracia y que le fuera sustituida. Que volvió a insistir en la solicitud con nuevos elementos de juicio, y la entidad, a través de las Resoluciones RDP 004467 y 15976 del 1º de febrero y 10 de abril de 2013, de nuevo la negó. 2.4. Anota que se presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el propósito que se condenada a la UGPP a reconocer pensión gracia a su fallecida madre y que la misma fuera sustituida a Sonia Irene Valencia Hurtado. 2.5. Narra que en primera instancia conoció el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Pasto, que mediante sentencia del 27 de marzo de 2015 negó las pretensiones, argumentando que no se hallaba acreditado el origen de los recursos con los cuales se cancelaron los salarios de la causante Pastora Hurtado de Valencia, esto es, que no existía certeza que los recursos sean o no de la Nación. 2.6. Expone que se presentó recurso de apelación contra la decisión del

Juzgado, y por sentencia del 20 de octubre de 2016 el Tribunal Administrativo de Nariño la confirmó.

3. Fundamentos de la acción La parte actora estima que las autoridades judiciales accionadas incurren en defecto fáctico “porque carecen de apoyo probatorio, para negar el derecho pensional”, toda vez que la prueba que los llevó a negar lo pretendido es la duda del origen de los recursos que les generó la certificación de la Secretaría de Educación de Tumaco, donde se manifestó que para el año 1993, año en que fallece la causante, la planta de personal era administrada y pagada por el Departamento, y que no era posible certificar con qué recursos habían sido cancelados los salarios que percibió.

Considera que esa duda debió ser a favor del peticionario, y que “la Ley 91 de 1989, la UNICA EXIGENCIA que contempla, es que para el 31 de diciembre de 1980 el docente haya estado vinculado a la educación pública y para esa fecha tuviera la expectativa de cumplir los requisitos exigidos por las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928”.

4. Trámite impartido e intervinientes 4.1. Mediante providencia del 13 de febrero de 2018 el Consejero ponente de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó vincular, como tercero con interés, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (fl.124). 4.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (fls.132-139) se pronunció

por intermedio del Subdirector Jurídico Pensional. Solicitó declarar improcedente la tutela, toda vez que en ese caso no se cumplen con los requisitos legales y jurisprudenciales de procedencia de tutela contra providencia judicial, o en su defecto, se niegue porque no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora. Expuso que en el proceso ordinario quedó demostrado que el origen de los recursos con los cuales se cancelaron los salarios de la causante eran del orden nacional, concluyéndose que no es posible reconocer el derecho a la pensión gracia y menos aún sustituir el mismo, dado que el reconocimiento de esa prestación requiere además de 50 años de edad, tener vinculación docente antes del 31 de diciembre de 1980 y “20 años de servicio de carácter nacionalizado, departamental, distrital o municipal, requisitos no acreditados por la causante y por tanto, su reconocimiento pensional sería irregular”. Que se consultó la página del Fosyga y se constató que “la accionante cuenta con acceso al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), en donde aparece activa, en el régimen subsidiado, con CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DE NARIÑO…, desde el año 2008 prueba que desvirtúa una posible vulneración en ese sentido” (adjuntó consulta de la página del Fosyga). Adicionalmente, dijo que no se cumple con el requisito de inmediatez, porque entre la fecha de notificación del fallo de segunda instancia que se cuestiona, hasta la radicación de la presente tutela, ha pasado más de un (1) año. 4.3. El Tribunal Administrativo de Nariño (fls.175-176) rindió informe a

través del Magistrado ponente de la providencia cuestionada. Solicitó se desestimen las pretensiones del amparo en tanto que no se configuran los requisitos de procedencia y procedibilidad prevista por la jurisprudencia constitucional. Manifestó que del examen del expediente se puede advertir que la decisión del Tribunal está motivada en aspectos jurídicos y fácticos, por lo tanto no puede calificarse de apartada del derecho. Igualmente, dijo que en esa decisión, la Corporación hizo las valoraciones probatorias que llevaron a la solución el caso. Circunstancia diferente es que no se acoja por la accionante los criterios o decisiones contenidas en la providencia, “pues todo debate probatorio o de orden legal que la actora propicie debió hacerse al interior del proceso ordinario y no en sede de tutela”. 4.4. No obstante haber sido notificado, no obra manifestación del Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Pasto.

5. Providencia impugnada Mediante sentencia del 21 de marzo de 2018 (fls.183-189), la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado rechazó por improcedente la tutela, por no cumplirse con el requisito de inmediatez Que no se cumplió con ese requisito, porque que entre la fecha en que fue notificado el fallo del Tribunal, 2 de noviembre de 2016, y la fecha en que fue radicada la tutela, 1º de febrero de 2018, transcurrieron un año y 3 meses, lo que significa que la interpuso sin justificación por fuera de los 6 meses que estableció como razonable la Sala Plena del Consejo de Estado.

6. Impugnación La anterior decisión fue impugnada por la actora (fls.195-202), para que sea revocada y, en su lugar, se conceda el amparo.

En esencia, dijo que no se interpuso la tutela dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del fallo del Tribunal, “porque la prueba que hizo falta (certificación de origen de los recursos)…, hubo necesidad de solicitarla por parte de la peticionaria posterior al fallo de segunda instancia y el motivo de la mora radica en que la Certificación que se solicitó después del fallo, que expidió la Gobernación de Nariño…, es del 2 de mayo de 2017”. Por esto, considera que debe revocarse el fallo impugnado para que “se haga un nuevo estudio” con la nueva prueba arrimada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie

de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. El caso concreto y su decisión 3.1. Vista la impugnación, corresponde a la Sala determinar si procede confirmar el fallo de primera instancia, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por no cumplirse el requisito de inmediatez; o si, como lo plantea la accionante en su impugnación, debe revocarse y accederse a sus pretensiones. 3.2. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se

haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional4 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la

acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”5. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar6, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20167, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un 4 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 5 Ibídem. 6 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P.

Vladimiro Naranjo Mesa. término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta

Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional9, por estimarse un “plazo razonable”. 3.3. En el caso concreto, como se determinó en el fallo impugnado, no se cumple con el requisito de inmediatez, por lo siguiente: La providencia del Tribunal administrativo de Nariño, mediante la cual se confirmó decisión de primera instancia, y que genera el supuesto agravio a los derechos 7 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 8 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.,

C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. fundamentales cuyo amparo se invoca, es del 20 de octubre de 201610. Notificada del 2 de noviembre de 201611.

La presente acción de tutela fue radicada el 1º de febrero de 201812. Lo que significa que entre la fecha de notificación de la providencia del Tribunal y la fecha en que se radicó la presente acción transcurrió más de un (1) año. Así las cosas, la solicitud de amparo se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los 6 meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable

para cuestionar vía tutela providencias judiciales. Y no existen, como lo indicó el Juez Constitucional de primera instancia, razones que justifiquen la inactividad de la accionante para haberla presentado luego de transcurrido ese lapso. Además, no se avizora que la situación de la actora se enmarque en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, referidos en precedente acápite, que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado. Se anota esto último, porque: i) La actora tiene designada como curadora para todos los actos judiciales y extrajudiciales a su hermana Marlen Yolanda Valencia Hurtado13. Por tanto, el hecho que presente una discapacidad física, en sí misma no es excusa para que su curadora no hubiera interpuesto la presente tutela dentro del lapso señalado. 10 Copia de esa providencia se ve a fls.28-56 del expediente de tutela. 11 Así se deriva de información que obtuvo el despacho del Consejero ponente del fallo de tutela de primera instancia, del Tribunal Administrativo de Nariño, extractada de la información de gestión de procesos y manejo documental “Judicial siglo XXI”. (Ver fls.181-182 ídem.) 12 Ver fl.1. 13 Fue designada curadora mediante providencia del 3 de septiembre de 2015 del Juzgado Promiscuo de Familia de Tumaco Nariño (fl.19). ii) Igualmente, tampoco es justificación para haberla interpuesto transcurrido un (1) año y tres (3) meses después, argumentar que con posterioridad al fallo del Tribunal se demoraron en conseguir certificación del

origen de los recursos con los que habían sido pagados los salarios de la causante, que era la única prueba que faltó, toda vez que se trata de una prueba que debió haberse gestionado y allegado dentro de los términos legales en el transcurso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para que el Juez natural la hubiera valorado. Esto, en tanto que la tutela no es mecanismo alterno y/o adicional de los procesos judiciales. iii) Sumado a lo anterior, y como lo dijo y demostró la UGPP en su respuesta a la tutela, la señora Sonia Irene Valencia tiene cubierta su atención en salud, dado que se halla afiliada al régimen subsidiado desde el 2008 (ver fl.140). 3.4. Resultado de lo expuesto en precedencia se confirmará al fallo impugnado que rechazó la tutela, pero en el entendido que se declarará improcedente la misma por no cumplirse con el requisito general de procedibilidad de inmediatez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. Confirmar el fallo impugnado, pero en el entendido que se declara improcedente la acción de tutela promovida, a través de su curadora, por la señora SONIA IRENE VALENCIA HURTADO, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero