CE-11001-03-15-000-2018-00408-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La Sala advierte que los argumentos traídos con la acción de tutela son en esencia los mismos, pues insiste en que la denominación del cargo que ocupaba en provisionalidad (secretaria ejecutiva cod.525-grado 03) es diferente a la del cargo para el que concursó la señora Janeth Marroquín Suárez (secretaria cod. 440, grado 03), por lo que el acto administrativo que dio por terminado su nombramiento se dictó con falsa motivación. (…) Teniendo en cuenta lo expuesto, es claro que los argumentos que sustentan la acción de tutela fueron debidamente resueltos por los jueces de instancia en derecho. Aunque las sentencias no accedieron a las pretensiones de la demandante, a primera vista no pueden tenerse como arbitrarias o caprichosas ni que constituyan vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados, puesto que las consideraciones en las que están sustentadas son suficientes y razonables. En la acción de tutela no se observa que la actora se esfuerce en indicar argumentos adicionales que permitan al juez de tutela advertir la vulneración de los derechos invocados, pues, se limita a exponer fundamentos idénticos a los estudiados por el juez natural con lo que no es posible desvirtuar las decisiones, objeto de tutela, y provocar un nuevo pronunciamiento por parte del juez constitucional. Tampoco sustenta en qué forma las autoridades demandadas incurrieron en defecto sustantivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00408-00(AC)

Actor: ELCY GUERRERO CERÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Y OTRO La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Elcy Guerrero Cerón contra el Tribunal Administrativo del Caquetá y el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (antes 901 en descongestión), de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017, por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La actora, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra las referidas autoridades judiciales, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica e igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. TUTELAR los Derechos Fundamentales de la igualdad, seguridad jurídica, del debido proceso, entre otros, consagrados en los artículos 13 y 29 respectivamente en la constitución nacional y los cuales están siendo vulnerados por parte de la administración de justicia especialmente por el

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ y el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE FORENCIA – CAQUETÁ antes JUZGADO 901 ADMINISTRATIVO DE

DESCONGESTION DE FLORENCIA.

2. Dejar sin efecto la sentencia de fecha 29 de noviembre del 2017, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL

CAQUETÁ.

3. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, realizar un fallo en el cual se ordene revocar el fallo de primera Instancia y decretar la nulidad del Decreto 000740 del 15 de junio de 2012, expedido por el Departamento del Caquetá, Secretaría de educación departamental del Caquetá y acceder a las pretensiones en el Medio de Control de Nulidad […] y como restablecimiento del Derecho ordenar el reintegro y el pago de todos y cada uno de los factores prestacionales y salariales dejados de percibir.

4. ADVERTIR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ y al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE FLORENCIA – CAQUETÁ antes JUZGADO 901

ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DE FLORENCIA, para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones que dieron mérito a iniciar esta tutela y que si lo hace será sancionado conforme lo dispone en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.”1

2. Hechos Del escrito de tutela se destacan los siguientes hechos: La señora Elcy Guerrero Cerón estuvo nombrada en provisionalidad en el cargo de secretaria 540grado 08 del Instituto Educativo Rufino Quichoya del municipio de El Doncello (Caquetá), desde junio de 2001 hasta junio de 2003.

Posteriormente, mediante Decreto 000236 del 26 de junio de 2003, la nombraron

en provisionalidad como secretaria ejecutiva 525grado 03. Mediante Decreto 785 de 2005 fueron modificados en código y ubicación, los cargos de secretaria ejecutiva y secretaria, esto es, 425 y 440, respectivamente. La Secretaria de Educación Departamental del Caquetá ofertó vacantes para los cargos de secretaria ejecutiva 425 (antes 525) y secretaria 440 (antes 540) para ser provistos mediante concurso [Convocatoria 001 de 2005]. 1 Fls 21. La señora Janeth Marroquín Suárez conformó lista de elegibles para la vacante de secretaria 440. Mediante Decreto 000740 del 15 de junio de 2012, aclarado por el Decreto 000976 de 9 de agosto de 2012, se dio por terminado el nombramiento provisional del cargo que ocupaba la señora Guerrero Cerón y, en su reemplazo, se nombró en periodo de prueba a la señora Janeth Marroquín Suárez, a pesar de que la vacante para la que concursó fue la de secretaria 440. La actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del Caquetá, con el fin de que se anulara el Decreto 000740 del 15 de junio de 2012 y fuera reintegrada al cargo de secretaria ejecutiva 425 u otro empleo de superior categoría. De la anterior acción, conoció el Juzgado 901 Administrativo de Descongestión de Florencia (ahora Cuarto Administrativo) que, en sentencia del 30 de noviembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda. Esta decisión fue apelada y la Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Caquetá, en fallo del 29 de noviembre de

2017, la confirmó.

3. Argumentos de la tutela La actora aseguró que la providencia judicial atacada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica e igualdad porque el Tribunal Administrativo del Caquetá no tuvo en cuenta las diferencias entre los cargos de secretaria y secretaria ejecutiva, lo cual generó inseguridad jurídica puesto que se evidenció una disposición de cargos sin haber sido convocados.

Adicionalmente manifestó que se configuró un defecto sustantivo al considerar que: “(…) si bien es cierto los jueces, dentro de la esfera de sus competencias, cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta. Pues el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ inobservó los mandatos jurisprudenciales tanto constitucionales como legales, efectuó indebida interpretación a las normas que regulan los temas de seguridad social, entre cónyuges con separación de hecho.” 2

4. Trámite Previo Mediante auto del 19 de febrero de 2018, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y al departamento del Caquetá, como tercero interesado3.

En providencia de 24 de mayo de 2018 se vinculó a la señora Janeth Marroquín Suárez, como tercera interesada en las resultas del proceso4.

5. Oposiciones e intervenciones 2 Fl. 22 3 Fl. 30 4 Fl. 52

El Tribunal Administrativo del Caquetá y el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia no se pronunciaron frente a los hechos y pretensiones de la acción de

tutela. La Oficina de Apoyo de la Coordinación Administrativa de Florencia presentó escrito en el que manifestó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Elcy Guerrero Cerón contra la Gobernación del Caquetá se repartió en el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia5. Por lo anterior, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que esta entidad no es la llamada a responder frente a los derechos vulnerados de la actora.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo

permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se 5 Fl. 51 6 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230

Constitucionales. precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han

venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico A la Sala le corresponde establecer si en el presente caso procede el estudio de fondo de la solicitud de amparo, en caso afirmativo, determinar si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo al haber negado el reintegro de la actora al cargo que ocupaba en provisionalidad.

3. Caso concreto Para empezar, la Sala estudiará si la presente acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional. Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas.

juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Frente a la relevancia constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber8: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Descendiendo al caso, la señora Elcy Guerrero Cerón considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica e igualdad, porque en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tanto el Juzgado 901 Administrativo de Descongestión de Florencia (ahora Cuarto Administrativo) como el Tribunal Administrativo del Caquetá negaron las pretensiones de la demanda dirigida contra el acto administrativo que dio por terminado su nombramiento en el cargo de secretaria ejecutiva 425 y nombró a otra persona en su reemplazo, quien participó en la Convocatoria 001 de 2005, pero para un cargo diferente, según lo indica la actora. Previo a cualquier consideración, de la lectura de la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho9 y del recurso de apelación10 interpuesto contra la sentencia de primer grado del Juzgado 901 Administrativo de Descongestión de Florencia (ahora Cuarto Administrativo), la Sala advierte que los argumentos traídos con la acción de tutela son en esencia los mismos, pues insiste en que la denominación del cargo que ocupaba en provisionalidad (secretaria ejecutiva cod.525-grado 03) es diferente a la del cargo para el que concursó la señora Janeth Marroquín Suárez (secretaria cod. 440, grado 03), por lo que el acto administrativo que dio por terminado su nombramiento se dictó con falsa motivación. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, la señora Guerrero Cerón promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 000740 del 15 de junio de 2012, aclarado por el Decreto 000976 de 9 de agosto de 2012, mediante el cual se dio por terminado el nombramiento provisional del cargo que ocupaba y, en su reemplazo, se nombró en periodo de prueba a la señora Janeth Marroquín Suárez. 8 Sentencia del 5 de agosto de 2014, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, Exp. 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Fls. 27-32? Fls. 178-184 del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Elcy Guerrero Cerón. 10 188-195 ib

En primera instancia, el Juzgado 901 Administrativo de Descongestión de Florencia, en sentencia 30 de noviembre de 201511, negó las pretensiones de la demanda. En esa providencia se hizo un recuento de las diferentes denominaciones de los cargos en los que fue nombrada la señora Guerrero Cerón para concluir que si bien la denominación del cargo ocupado por la actora es diferente al que fue provisto por concurso de méritos, eso no permite concluir que se trata de cargos diferentes en esencia, dado que puede tratarse del mismo cargo, con funciones iguales y asignación salarial idéntica. Además, indicó que el Decreto 000976 de 9 de agosto de 2012, resolvió toda duda al aclarar que el cargo que ocupaba la señora Guerrero Cerón era el de secretaria, código 440, grado 13 de la Institución Educativa Rufino Quichoya del municipio de DoncelloCaquetá. Por último, el Juzgado concluyó que no existen pruebas que den soporte al cargo de falsa motivación, pues la demandante no demostró que se trate de dos cargos diferentes. Entonces, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo cuestionado. En el recurso de apelación interpuesto por la demandante insistió en que el último cargo en el que fue nombrada en provisionalidad era el de secretaria ejecutiva código 525, grado 03, diferente al de secretaria código 440, grado 03, que se ofertó en la Convocatoria 001 de 2005 y fue el que ganó la señora Janeth Marroquín Suárez El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión, en fallo de 29

de noviembre de 201712, confirmó la decisión de primer grado. En la referida providencia, el Tribunal estudió la normativa que regula los nombramientos en cargos públicos en la modalidad de provisional y en carrera. Al adentrarse al caso concreto, después de analizar los elementos probatorios, encontró que dentro de los cargos ofertados en la Convocatoria 001 de 2005, estaba el de Secretaria Ejecutiva, código 525, grado 03, el cual cambió de clasificación y quedó como secretaria código 440, grado 03, como consecuencia de la homologación teniendo en cuenta el nivel jerárquico, la naturaleza general de las funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño. Aclaró que a pesar de no existir un nuevo nombramiento en provisionalidad a favor de la actora en el que figure el cambio de denominación del cargo que ocupaba, ello no implica que no exista el de secretaria, código 440, grado 03 o que sea diferente. Se trata del mismo cargo, el cual al ser provisto por concurso, automáticamente desplaza a la persona nombrada en provisionalidad. Teniendo en cuenta lo expuesto, es claro que los argumentos que sustentan la acción de tutela fueron debidamente resueltos por los jueces de instancia en derecho. Aunque las sentencias no accedieron a las pretensiones de la demandante, a primera vista no pueden tenerse como arbitrarias o caprichosas ni que constituyan vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados, puesto que las consideraciones en las que están sustentadas son suficientes y razonables. 11 Fls. 178-184 ib. 12 Fls. 218-225 ib.

En la acción de tutela no se observa que la actora se esfuerce en indicar argumentos adicionales que permitan al juez de tutela advertir la vulneración de los derechos invocados, pues, se limita a exponer fundamentos idénticos a los estudiados por el juez natural con lo que no es posible desvirtuar las decisiones, objeto de tutela, y provocar un nuevo pronunciamiento por parte del juez constitucional. Tampoco sustenta en qué forma las autoridades demandadas incurrieron en defecto sustantivo. En ese sentido, la Sala concluye que el hecho de que la señora Guerrero Cerón no esté de acuerdo con los argumentos expuestos por las autoridades judiciales, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido. La acción de tutela es un medio de protección de derechos fundamentales, pero no una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa en la que se reiteren los argumentos que se estudiaron en la oportunidad procesal correspondiente. Las diferencias de las partes con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso judicial. Luego, pretender que la tutela se convierta en la instancia adicional de todos los asuntos no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Así, se advierte que la parte actora, más que sustentar la configuración de algún defecto, lo que hace es insistir en que el cargo que ocupaba en provisionalidad no es el mismo para el que concursó la señora Janeth Marroquín Suárez. Las razones anteriores son suficientes para declarar improcedente la acción de

tutela por no tener relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. DECLARAR improcedente la solicitud de amparo formulada por la señora

Elcy Guerrero Cerón.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ