CE-11001-03-15-000-2018-00414-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO SUBSIDIARIEDADOmisión en el agotamiento de los medios de ordinarios de defensa / RECURSO DE REPOSICIÓN La Sala advierte que, (…) el juez de tutela no está llamado a definir cuál es la jurisdicción competente para resolver las demandas en las que se pretende el reconocimiento de la existencia de una relación laboral oculta bajo sucesivos contratos de prestación de servicios. (…) Contra esa providencia procedía el recurso de reposición, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, que indica que este deberá tramitarse de acuerdo con las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, cuyo artículo 318 señala que el recurso habrá de interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la respectiva providencia. (…) [E]l demandante no ejerció de manera oportuna los medios de defensa ordinarios que procedían contra la decisión que ahora controvierte. El actor optó por hacer valer sus argumentos a través de la tutela, como si esta acción pudiera emplearse en reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 242 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - 318

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00414-01(AC)

Actor: YOBANY ALEXANDER BONILLA OBREA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala decide la impugnación formulada por el señor Yobany Alexander Bonilla Obrea contra la sentencia del 15 de marzo de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Yobany Alexander Bonilla Obrea solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales, con ocasión del auto 6 de julio de 2017, que rechazó la demanda ordinaria laboral instaurada contra el municipio de Ipiales, Nariño, y ordenó remitirla a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con ocasión de los autos del 2 de octubre y 6 de diciembre de 2017, que ordenaron la adecuación de demanda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y rechazaron el medio de control, respectivamente. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Primero: De forma principal solicito a su señoría. Ampare, mis derechos fundamentales: al debido proceso y al acceso a la justicia.

Segundo: Con base al reconocimiento de la pretensión del numeral anterior de forma consecuente solicito a su señoría. Declare, que las corporaciones

judiciales despliegan una vía de hecho judicial en mi contra con base al análisis del capítulo 2 del título 3 de esta acción de tutela en consecuencia declare la nulidad absoluta de los autos 421 del 12 de julio de 2017 emitido por el Juzgado Primero (1ero) Laboral del Circuito de Ipiales – Nariño y los autos del 3 de octubre y 7 de diciembre de 2017 emitidos por el H. Tribunal Administrativo de Nariño, despacho de la H. magistrada: Gloria Dorys Alvares García.

Tercero: Con base al reconocimiento de la pretensión del numeral primero de esta acción de tutela y en atención al análisis del numeral décimo (10) del título 1 (hechos) de esta acción de tutela solicito a su señoría. Evalúe y Califique, el examen de razonabilidad respecto de la competencia del litigio planteado entre: Yobany Alexander Bonilla contra Municipio de Ipiales –

Nariño.

Cuarto: Con base al reconocimiento de las pretensiones de los numerales primero y tercero de esta acción de tutela, solicito a su señoría. Ordene, al Juzgado Primero (1ero) Laboral de Ipiales – Nariño. Acatar, observar y acoger, el examen de razonabilidad sobre la competencia del litigio planteado entre: Yobany Alexander Bonilla contra Municipio de Ipiales –

Nariño.

Quinto: De forma principal solicito a su señoría. Recuerde, al H. Tribunal Administrativo de Nariño, que las normas procesales (como lo es el art. 170 de la Ley 1437 de 2011). Son regulaciones de carácter público y que en

consecuencia son de obligatorio cumplimiento, razón por la cual no es posible omitirlas, reinterpretarlas y/o aplicarlas de forma parcial, razón por la cual el auto de: “Adecuación del escrito de Demanda”: No existe.

Sexto: De forma principal solicito a su señoría. Ordene, al Juzgado Primero (1ero) Laboral de Ipiales – Nariño. Respetar, observar y acoger, la sentencia por demanda por inconstitucionalidad de la Norma No. C-816 de 2011 y en consecuencia analizar, desarrollar y acoger dentro de sus decisiones el precedente jurisprudencial de las altas cortes.

Séptimo: En caso de no cumplirse lo ordenado por usted, se continúe con el cumplimiento a lo previsto en el artículo 27, 52 del Decreto 2591 de 1991.

1. Cumplimiento de la acción de tutela art. 27 del Decreto 2591 de 1991.

2. Desacato consagrado en el artículo 52. del Decreto 2591 de 1991.

Octavo: Ordenar al accionado rendir un informe dentro de un periodo no superior a 10 días hábiles sobre el cumplimiento de lo ordenado por su despacho, señor: Juez de control Constitucional1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Folio 10. 2.1. El señor Yobany Alexander Bonilla Obrea interpuso demanda ordinaria laboral contra el municipio de Ipiales, con el objeto de obtener la declaratoria de existencia de una relación laboral, oculta bajo contratos de prestación de servicios, y el reconocimiento de las prestaciones sociales. 2.2. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales, mediante auto del 6 de

julio de 2017, rechazó la demanda, por falta de jurisdicción y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.3. Mediante auto del 2 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño ordenó a la parte actora adecuar la demanda a los requisitos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de los cinco días siguientes a la notificación de esa providencia. 2.4. El 9 de octubre de 2017, el demandante interpuso «recurso de reposición, en subsidio de apelación y en subsidio de queja» contra la anterior decisión. Mediante providencia del 6 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño rechazó el recurso de reposición, por extemporáneo, al estimar que, conforme con el artículo 318 del Código General del Proceso, éste debió ser interpuesto dentro de los tres días siguientes a su notificación, que se produjo por correo electrónico el 3 de octubre de 2017. Además, decidió no conceder, por improcedente, el recurso de apelación, porque la providencia que ordena adecuar la demanda no se encuentra consagrada en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, que enlista las decisiones apelables. Por último, se abstuvo de tramitar el recurso de queja, porque el auto del 2 de octubre de 2017 no denegó la apelación ni la concedió en un efecto diferente.

3. Argumentos de la tutela 3.1. El señor Yobany Alexander Bonilla Obrea alegó que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales, al ordenar la remisión del expediente a la

jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Tribunal Administrativo de Nariño, al ordenar la adecuación de la demanda, incurrieron en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional2, que, a su juicio, establece que los litigios en los que se pretende la declaratoria del contrato realidad únicamente 2 Invocó las sentencias: C-614 de 2009, C-960 de 2007, C-282 de 2007, C-386 de 2000, C-397 de 2006, C-154 de 1997, C-236 de 1997, T-214 de 2005, C-124 de 2004 y T-1109 de 2005. pueden ser asignados a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando: (i) la entidad se encuentra en incapacidad de vincular servidores públicos de la categoría a la que corresponda el contrato objeto de debate, (ii) las funciones del cargo se encuentren delimitadas de forma previa a la vinculación, y (iii) la entidad prevea los recursos necesarios para surtir el cargo. Que esos presupuestos no se cumplen en el municipio de Ipiales, porque la entidad no puede vincular contratistas para desarrollar actividades propias de un cargo de la planta, sino que debe vincular personal, a través de nombramientos, de forma que se garantice la óptima prestación del servicio público. 3.2. Alegó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental absoluto y en defecto fáctico, porque no tuvieron en cuenta que, en la demanda, el actor solicitó «el medio de prueba trasladada denominado: Línea Jurisprudencial sobre el contrato realidad». 3.3. Por otro lado, sostuvo que el auto del 2 de octubre de 2017, dictado por el

Tribunal Administrativo de Nariño, que ordenó la adecuación del medio de control dentro de los cinco días siguientes, desconoció el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011, que establece que el término para corregir la demanda es de diez días. 3.4. Luego, argumentó que un examen de razonabilidad del asunto llevaría a concluir que no existe ninguna justificación para establecer un trato diferencial entre la acción ordinaria laboral y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

4. Intervenciones El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales, el Tribunal Administrativo de Nariño y el municipio de Ipiales guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados de la tutela3. 3 Folios 55 (reverso) y 56.

5. Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 15 de marzo de 2018, declaró improcedente el amparo, al estimar que la acción de tutela no es el medio idóneo para definir cuál es la jurisdicción competente para conocer la demanda instaurada por el señor Bonilla Orbea contra el municipio de Ipiales.

Que, en todo caso, el hecho de que la jurisdicción ordinaria laboral hubiese remitido el proceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo no significa que se desconozca el derecho de acceso a la administración de justicia ni implica que la demanda «presentada por el señor Bonilla Orbea no vaya a ser resuelta o definida por la justicia colombiana, sino que por el contrario, se traduce en el

ejercicio responsable de la autoridad judicial demanda quien, en virtud de la libertad de interpretación y autonomía, consideró que no era el competente de dirimir la controversia»4. 5.2. Además, señaló que el actor no interpuso oportunamente el recurso de reposición contra el auto del 2 de octubre de 2017, que ordenó la corrección de la demanda, por lo que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad.

6. Impugnación 4 F. 61 vuelto. 6.1. El señor Yobany Alexander Bonilla Obrea apeló la sentencia del 15 de marzo de 2018. Señaló que el fallo impugnado no analizó las sentencias de la Corte Constitucional, invocadas en la demanda como precedente desconocido por las autoridades judiciales demandadas. 6.2. Además, sostuvo que, al declarar la falta del requisito de subsidiariedad, el a quo no tuvo en cuenta que el actor interpuso oportunamente los recursos de reposición, en subsidio de apelación y en subsidio queja contra el auto del 2 de octubre de 2017.

Es decir, que no tuvo en cuenta que, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no existe el auto que ordena adecuar la demanda, sino el de inadmisión, que, conforme con el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011, debe conceder un término de diez días para subsanar los defectos advertidos por la autoridad judicial. Que, por tanto, los recursos interpuestos por el demandante fueron oportunos, porque se instauraron dentro del término establecido en esa norma.

CONSIDERACIONES

Para resolver la solicitud de amparo presentada por el señor Yobany Bonilla Orbea, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, formulará el problema jurídico a resolver y adoptará la decisión que corresponda.

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental

absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»7.

2. Planteamiento del problema jurídico En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 15 de marzo de 2018 se ajustó a derecho al declarar 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 SU-573 de 2017. improcedente el amparo solicitado, (i) porque la tutela no es el medio de defensa idóneo para definir la jurisdicción competente para resolver el conflicto planteado por el actor, y (ii) por falta del presupuesto de la subsidiariedad, con fundamento en que el demandante no interpuso el recurso de reposición contra la providencia

del 2 de octubre de 2017, controvertida en la acción de tutela. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá al requisito de subsidiariedad de la acción de tutela y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto.

3. Solución del caso 3.1. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó8: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un

8 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 3.2. En el sub lite, se controvierte el auto 6 de julio de 2017, dictado por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales, que rechazó la demanda ordinaria laboral instaurada contra el municipio de Ipiales y ordenó remitirla a la jurisdicción

de lo contencioso administrativo; y los autos del 2 de octubre y 6 de diciembre de 2017, proferidos por el Tribunal Administrativo de Nariño, que ordenaron la adecuación de la demanda y la rechazaron, respectivamente. 3.3. La Sala advierte que, como concluyó el a quo, el juez de tutela no está llamado a definir cuál es la jurisdicción competente para resolver las demandas en las que se pretende el reconocimiento de la existencia de una relación laboral oculta bajo sucesivos contratos de prestación de servicios. Para plantear la controversia acerca de cuál era la jurisdicción competente para conocer el asunto, el demandante debió controvertir el auto del 2 de octubre de 2017, dictado por el Tribunal Administrativo de Nariño, que, al considerar que tenía competencia para tramitar el proceso, ordenó adecuar la demanda a los requisitos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Contra esa providencia procedía el recurso de reposición, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 1437 de 20119, que indica que este deberá tramitarse de acuerdo con las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del 9 Artículo 242. Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil. Proceso, cuyo artículo 31810 señala que el recurso habrá de interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la respectiva providencia.

El auto del 2 de octubre de 2017 fue notificado por correo electrónico al día siguiente y, en consecuencia, el término para interponer el recurso de reposición transcurrió entre los días 4, 5 y 6 de octubre de 2017. Sin embargo, el señor Yobany Alexander Bonilla Obrea interpuso el recurso de reposición el 9 de octubre de 2017, cuando la providencia ya se encontraba ejecutoriada. Por tanto, el demandante no ejerció de manera oportuna los medios de defensa ordinarios que procedían contra la decisión que ahora controvierte. El actor optó por hacer valer sus argumentos a través de la tutela, como si esta acción pudiera emplearse en reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-520 de 1992, explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». 10 Artículo 318. Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles

de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. (…). Siendo así, el juez de tutela no se encuentra habilitado para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de los argumentos planteados por el señor Yobany Alexander Bonilla Obrea en la tutela, pues no le corresponde decidir cuestiones que no fueron discutidas ante la autoridad judicial competente. Se insiste: esta acción constitucional no puede reemplazar los mecanismos ordinarios previstos en la ley para la defensa de los derechos. Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia impugnada se ajustó a derecho al declarar improcedente el amparo solicitado, por falta del presupuesto de la subsidiariedad. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, por las razones expuestas Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ