CE-11001-03-15-000-2018-00429-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / INEPTITUD

SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INTEGRACIÓN DE PROPOSICIÓN

JURÍDICA INCOMPLETA / OBLIGACIÓN DE DEMANDAR ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS EN VÍA GUBERNATIVA - Conformación de unidad jurídica / JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Justicia

rogada / ADECUADA APLICACIÓN DE NORMAS PROCESALES

[L]a autoridad judicial accionada confirmó la decisión que declaró oficiosamente la ineptitud sustantiva de la demanda por haberse configurado la proposición jurídica incompleta, en razón a que no demandó el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición, es decir, el oficio de 26 de mayo de 2005, el cual conformaba una unidad jurídica, junto con los otros que se expidieron en agotamiento de la vía gubernativa. Por lo tanto, era necesario, de acuerdo a la norma procesal vigente en su momento, que se impugnara la presunción de legalidad de todos los actos de la administración. Por otra parte, si bien el actor afirmó que demandó el oficio sin número de 26 de mayo de 2005, en el que la administración municipal de Chiquinquirá resolvió negativamente el recurso de reposición y concedió la apelación, lo cierto es que se constató que en el escrito de la demanda lo mencionó, pero no con el fin de atacar la presunción de

legalidad que lo reviste ni de sustentar alguna de las causales de anulación, sino como un relato cronológico de los eventos que se desarrollaron durante el agotamiento de la vía gubernativa, lo que por sí solo no genera la certeza de que se esté demandando. Más aún, cuando la jurisdicción contencioso administrativa es rogada, en tanto es deber del interesado pedir, sustentar y probar lo que se solicita. Así las cosas, el hecho de que se hubiese declarado la ineptitud sustantiva de la demanda porque se configuró la proposición jurídica incompleta no deviene, per se, en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, sino en la omisión de un deber que le impuso el CCA al accionante. En consecuencia, se negará el cargo en estudio (…) la Sala observa que las sentencias que trajo a colación el actor no tienen similitud fáctica y jurídica. Por consiguiente, no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el demandante o que se viole directamente la Constitución.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00429-00(AC)

Actor: DANIEL ALFONSO SÁNCHEZ MÉNDEZ

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el accionante contra la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, trabajo, igualdad y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con la sentencia de 27 de noviembre de 2017, que confirmó el fallo dictado en primera instancia el 5 de marzo de 2015, en el que se declaró de oficio la excepción de inepta demanda, por no demandar los actos administrativos en los que se resolvió la petición de pago de las prestaciones adeudadas.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos De los expedientes de tutela y ordinario, se observan como hechos relevantes los siguientes: El accionante fue nombrado en el municipio de Chinquinquirá como gerente de Saludchiq Sucre ESE IPS, cargo en el que se posesionó el 13 de agosto de 2003 y se desempeñó hasta el 6 de mayo de 2004.

Durante el referido periodo no se le pagaron los salarios y no fue afiliado al sistema general de seguridad social, por lo que el 11 de abril de 2005 solicitó el pago de las prestaciones adeudadas y la indemnización correspondiente. Agregó que el secretario de gobierno y asuntos jurídicos del municipio de Chiquinquirá, mediante oficio ACHI-SGAJ-0284 de 29 de abril de 2005, negó la solicitud del demandante, razón por la cual el actor interpuso recurso de reposición y en

subsidio apelación. Sin embargo, la reposición se resolvió negativamente mediante oficio de 26 de mayo de 20051, y en este mismo se concedió el recurso de apelación, el cual, según el accionante, no fue resuelto. El 2 de noviembre de 2006, el actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Chiquinquirá, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto en razón del silencio administrativo negativo, y el oficio ACHI-SGAJ-0284 de 29 de abril de 2005. El Tribunal Administrativo de Boyacá en fallo de 5 de marzo de 2015, declaró oficiosamente la excepción de inepta demanda, en razón a que el accionante no acató la exigencia contemplada en el inciso 3º del artículo 138 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo (CCA), es decir, no demandó el oficio de 26 de mayo de 2005, que resolvió el recurso de apelación contra el oficio ACHISGAJ-0284 de 29 de abril de 2005. Contra la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de apelación. La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante sentencia de 27 de noviembre de 2017, la confirmó íntegramente. La decisión contó con un salvamento de voto2, el cual se sustentó en que el artículo 138 del CCA perdió sentido práctico con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, pues en el artículo 163 estableció que debe demandarse el acto administrativo que contiene la

manifestación de la voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular y si el acto fue objeto de recursos se entenderán demandados los actos que los resolvieron. 1 Folio 29 del expediente ordinario. 2 Folio 289 del expediente ordinario.

2. Fundamentos de la acción El accionante considera que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, al trabajo, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, toda vez que, en su sentir, se incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al no estudiar en debida forma la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en esta se demandaba el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones sociales, el que resolvió el recurso de reposición y el ficto o presunto de carácter negativo que se produjo en virtud del silencio de la administración al no resolver el recurso de apelación. Además, invocó la causal de “violación directa de la Constitución por la inobservancia de los precedentes judiciales”, la cual apoyó con las providencias de 27 de octubre de 20113, 24 de mayo de 20074, 28 de agosto de 20105 y 16 de febrero de 20096, todas de la

Sección Segunda del Consejo de Estado.

3. Pretensiones En el escrito de tutela se formuló la siguiente: “Por lo anterior, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado, se sirva amparar los derechos fundamentales que se considera violentados, anulado o dejando sin efecto o sin eficacia jurídica las sentencias proferidas por los

tutelados, ordenándoles dictas unas nuevas teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales citados, imponiéndole corregir las vías de hecho atrás referidas y demostradas, recordándoles que deben emitir sus fallos con absoluto apego al impero de la ley como lo ordena el artículo 230 superior, evitando fallos inhibitorios, acatando el deber que les impone el art. 42.5 del CGP de interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto, y dando respuesta cabal e íntegra a todas las aristas del asunto, y en su caso hacer uso de las facultades oficiosas que la ley les confiere”7.

4. Pruebas relevantes El demandante aporta los siguientes documentos:  Copia de la sentencia de 5 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la cual se resuelve en primera instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el actor contra el municipio de Chuiquinquirá, en la cual se declaró probada la excepción de inepta demanda.  Copia del fallo de 27 de noviembre de 2017, dictado por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en segunda instancia.

5. Trámite procesal En auto de 19 de febrero de 2018, el despacho admitió la demanda de tutela y ordenó notificar al demandante y a las autoridades judiciales demandadas.

3 Radicado Nº 25000-23-25-000-1995-38054-01 (2270-05), M.P.: Alfonso Vargas Rincón 4 Radicado Nº 52001-23-31-000-2000-00597-01 M.P.: Jesús María Lemus Bustamante.

5 Radicado Nº 05001-23-31-000-2000-02783-01, M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6 Radicado Nº 11001-03-15-0002008-01063-01, M.P.: Luís Rafael Vergara Quintero. 7 Folios 98 a 99 del cuaderno de tutela.0 Igualmente, al municipio de Chiquinquirá y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado8.

6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá En escrito de 26 de febrero de 2018, al magistrado integrante de la corporación judicial afirmó que no le es posible rendir un informe frente a los hechos y pretensiones de la acción de tutela, en razón a que el expediente ordinario se encuentra en el Consejo de Estado. 6.2. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” En memorial de 27 de febrero de 2018, el consejero ponente solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que el fin del accionante es que se dicte una decisión sin la observancia de los requisitos legales establecidos para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Resaltó que es necesario resaltar que los requisitos para demandar se encuentran plasmados en la ley, que tanto la Constitución y las normas procesales aplicables, determinan un debido proceso e imparcialidad entre las partes en disputa, por lo que no sería correcto permitir las irregularidades que propone el tutelante y exigir el respeto de las normas a la contraparte, o viceversa.

Agregó que la exigencia en la protección de los derechos fundamentales no debe ser inequitativa como lo propone el demandante, pues el artículo 138 del CCA, aplicable para el caso concreto, establece la obligación de demandar los actos que resuelven los recursos en la vía gubernativa. Finalmente, indicó que el salvamento de voto que se presentó en la providencia no es vinculante y que no debe ser utilizado como fundamento para proponer una tercera instancia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la providencia atacada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, trabajo, igualdad y de acceso a la administración de justicia, bajo el argumento de que se incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al no estudiar en debida forma la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en esta se demandaba el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones sociales, el que resolvió el recurso de reposición y el ficto o presunto 8 Folio 74 del cuaderno de tutela. de carácter negativo que se produjo en virtud del silencio de la administración al no resolver el recurso de apelación.

Además, se debe verificar si se incurrió en violación directa de la Constitución y en desconocimiento del precedente judicial, al no aplicar las sentencias de 27 de

octubre de 20119, 24 de mayo de 200710, 28 de agosto de 201011 y 16 de febrero de 200912, todas de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos13 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos14, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 201215, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto

paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. 9 Radicado Nº 25000-23-25-000-1995-38054-01 (2270-05), M.P.: Alfonso Vargas Rincón 10 Radicado Nº 52001-23-31-000-2000-00597-01 M.P.: Jesús María Lemus Bustamante. 11 Radicado Nº 05001-23-31-000-2000-02783-01, M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 12 Radicado Nº 11001-03-15-0002008-01063-01, M.P.: Luís Rafael Vergara Quintero. 13 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.

14 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 15 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 16 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200517. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada; c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y f. Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial

que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado e i. Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese

examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo18 y de la Corte Constitucional19. 17 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 18 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 19 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016,

M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez

constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedibilidad En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela es de relevancia constitucional, pues debe definirse si la sentencia dictada en segunda instancia el 27 de noviembre de 2017, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, vulneró al demandante los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, trabajo, igualdad y de acceso a la administración de justicia; (ii) se agotaron los medios de defensa judicial que tenía el accionante para controvertir la decisión objeto de tutela, en tanto el fallo motivo de censura constitucional se profirió en el marco de un recurso de apelación; (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que el proveído de segunda instancia se dictó el 27 de noviembre de 2017, notificado por edicto desfijado el 19 de diciembre del mismo año. Como la acción de tutela se presentó el 12 de febrero de 2018, transcurrió un (1) mes y veintidós (22) días después de la notificación de la providencia reprochada, dentro del término de los seis (6) meses que ha precisado esta Corporación20, el cual ha sido considerado, igualmente, por la Corte Constitucional21; (iv) los hechos y pretensiones fueron desarrollados de manera clara, de tal modo que se puede determinar el debate jurídico y, por último, (v) la providencia que se ataca se profirió dentro de un proceso ordinario, es decir, no se trata de tutela contra tutela.

Constatado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, pasa la

Sala a efectuar el estudio de fondo. 4.2. La decisión judicial objeto de reproche constitucional no incurrió en los defectos alegados 4.2.1. El actor consideró que la sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al no estudiar en debida forma la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en esta se atacó el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones sociales, el que resolvió el recurso de reposición y el ficto o presunto de carácter negativo que se produjo en virtud del silencio de la administración al no resolver el recurso de apelación. Además, invocó la causal de “violación directa de la Constitución por la inobservancia de los precedentes judiciales”, la cual apoyó con las providencias de 27 de octubre de 201122, 24 de mayo de 200723, 28 Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 20 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos

Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge

Octavio Ramírez Ramírez. 21 Sentencia T-031 de 2016. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 22 Radicado Nº 25000-23-25-000-1995-38054-01 (2270-05), M.P.: Alfonso Vargas Rincón 23 Radicado Nº 52001-23-31-000-2000-00597-01 M.P.: Jesús María Lemus

Bustamante. de agosto de 201024 y 16 de febrero de 200925, todas de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 4.2.2. La Corte Constitucional26 ha precisado que este defecto tiene lugar siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales. También se ha admitido que, en forma excepcional, éste puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el juez resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales. El defecto procedimental puede ser absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso. También por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. Previo al análisis de fondo, se debe precisar que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró el actor se tramitó en vigencia del CCA, razón por la cual, esa será la norma procesal a tener en cuenta para efectuar el análisis de la providencia atacada.

Aclarado lo anterior, se constató que en la providencia de 27 de noviembre de 2017, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, confirmó la decisión de primera instancia, en la que se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, por no haber conformado la proposición jurídica completa, con fundamento en las siguientes pruebas:  Oficio Nº ACHI-SGAJ-0284 de 29 de abril de 2005 , en el que la Secretaría de Gobierno y Asuntos Jurídicos de la Alcaldía de Chiquinquirá resolvió negativamente la petición que elevó el actor el 11 de abril de 2005, tendiente al reconocimiento y pago de prestaciones laborales27. Contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación28.  Oficio sin número de 26 de mayo de 2005 29, en el que la administración municipal de Chiquinquirá resolvió negativamente el recurso de reposición y concedió la apelación.  No se observa prueba alguna en el que demuestre que la administración resolvió el recurso de apelación. Al respecto, solo se observan dos actos administrativos expresos emitidos por el ente territorial, uno que da respuesta a la solicitud del actor y el otro que resuelve el recurso de reposición contra el primer acto y que concede el de apelación. 24 Radicado Nº 05001-23-31-000-2000-02783-01, M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 25 Radicado Nº 11001-03-15-0002008-01063-01, M.P.: Luís Rafael Vergara Quintero. 26 Sentencia T-181 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

27 Folios 25 a 26 del expediente ordinario. 28 Folios 27 a 28 del expediente ordinario. 29 Folio 29 a 30 del expediente ordinario. Igualmente, del escrito de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se constató que las pretensiones planteadas fueron las siguientes: “1.1. Que se declare que en este asunto operó el fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo, como consecuencia de haber transcurrido el término legal que tenía el accionado para resolver el fondo del recurso de apelación interpuesto contra la decisión contenida en el oficio No. ACHISGAJ-0284 de 29 de abril de 2005, oportunamente interpuesto y concedido en decisión de 26 de mayo de 2005, sin que hasta la fecha de la presentación personal de este escrito, se hubiese recibido respuesta expresa, en forma positiva o negativa. 1.2. Que se declare nulo el acto ficto o presunto nacido a la vida jurídica, en virtud de haberse configurado el silencio administrativo negativo aludido en el punto anterior. 1.3. Que igualmente se declare que es nula, por ser violatoria de la Constitución y de la Ley, la decisión administrativa contenida en el oficio Nº ACHI-SGAJ-0284 de 29 de abril de 2005, emanado de la Alcaldía de Chiquinquirá, por medio del cual se negó el derecho de petición elevado por el actor, tendiente a que se le cancelarán algunos emolumentos salariales y prestacionales tal y conforme delante de indicará, decisión que fue recurrida en reposición y apelación. (…)” (Negrilla y subraya de la Sala)

En vista de todo lo anterior, el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 5 de marzo de 2015, declaró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que el actor dentro de las pretensiones, no demandó el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición, decisión que fue apelada por la apoderada del demandante. Ahora bien, en segunda instancia, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante fallo de 27 de noviembre de 2017, confirmó la providencia de primera instancia, con sustento en lo siguiente: “Teniendo en cuenta lo anterior, y de acuerdo con el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, vigente para el caso concreto, respecto de la individualización de pretensiones y, particular, los actos susceptibles de control de legalidad mediante la acción en que se pretende su nulidad, se establece: ‘Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren. De lo anterior, se entiende que es imperativo demandar no solo el acto administrativo definitivo, sino también los que resuelven confirmarlo o modificarlo, es decir, que en el evento de que el acto administrativo

definitivo conforme con otros unidad jurídica, deben demandarse todos ellos y no solo uno de ellos. Ahora bien, en el caso bajo análisis no se demandó el acto administrativo por medio del cual se resolvió el recurso de reposición propuesto en contra del acto principal, es decir, no se hizo una proposición jurídica completa” (Negrilla y subraya de la Sala). Al respecto, la autoridad judicial accionada confirmó la decisión que declaró oficiosamente la ineptitud sustantiva de la demanda por haberse configurado la proposición jurídica incompleta, en razón a que no demandó el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición, es decir, el oficio de 26 de mayo de 2005, el cual conformaba una unidad jurídica, junto con los otros que se expidieron en agotamiento de la vía gubernativa. Por lo tanto, era necesario, de acuerdo a la norma procesal vigente en su momento, que se impugnara la presunción de legalidad de todos los actos de la administración. Por otra parte, si bien el actor afirmó que demandó el oficio sin número de 26 de mayo de 2005, en el que la administración municipal de Chiquinquirá resolvió negativamente el recurso de reposición y concedió la apelación, lo cierto es que se constató que en el escrito de la demanda lo mencionó, pero no con el fin de atacar la presunción de legalidad que lo reviste ni de sustentar alguna de las causales de anulación, sino como un relato cronológico de los eventos que se