CE-11001-03-15-000-2018-00432-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el presente asunto corresponde resolver si: ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar la decisión adoptada por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el requisito de inmediatez? (…) [S]e evidencia que la presente acción de tutela fue interpuesta al haber transcurrido más cinco (5) años y nueves (9) meses contados desde la fecha que se notificó la providencia de segunda instancia cuestionada; en efecto, esto fue mediante edicto el cual fue fijado el 3 de mayo de 2012, quedando debidamente ejecutoriada a partir del 8 de mayo de 2012 y la tutela fue presentada el 13 de febrero de 2018, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.

Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00432-00(AC)

Actor: FREDDY HUMBERTO MEDINA ORTEGA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E La Sala decide la acción de tutela1 presentada el señor Freddy Humberto Medina

Ortega, en nombre propio, contra la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, con ocasión de la sentencia 26 de abril de 2012, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el hoy accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, que revocó el fallo estimatorio de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1 El proceso ingresó al despacho del 26 de febrero de 2018, según informe de secretaría general. 1.1. Escrito de tutela.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela2: El actor manifestó que, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa –Policía Nacional, encaminada a que declarara la nulidad del acto administrativo por el cual fue destituido del servicio por facultad discrecional, y en consecuencia, se le reintegrara al grado ostentado al tiempo del cese de su relación laboral, junto con la orden de pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir. Señaló, que el asunto le correspondió en primera instancia, al Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien mediante providencia de 24 de junio de 2011, declaró nulo el acto de retiro y ordenó su reintegro sin solución de

continuidad, y así mismo, el pago salarial y prestacional dejado de percibir. Indicó, que la parte demandada inconforme con la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante sentencia de 26 de abril de 2012, revocó la decisión del A quo, y en su lugar, negó las súplicas de la demanda. 1.2. Pretensiones En uso de la facultad de interpretación que le asiste al juez constitucional y en aras de garantizar el debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de la parte actora, conforme a los supuestos fácticos y jurídicos que expuso en el escrito de tutela inicial, entiende la Sala que el fin de esta acción de tutela i) es dejar sin efectos la providencia del 26 de abril de 2012, proferida por la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual revocó la decisión del A quo, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda y ii) proferir nueva decisión debidamente motivada, que resulta favorable a sus intereses. 2 Ff. 1 a 21 1.3. Trámite de instancia Mediante auto de 13 de febrero de 20183, se admitió la acción de tutela de la referencia, se ordenó notificar a los magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de demandados, así mismo, vincular a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y al Juzgado 23 Administrativo de Bogotá, como de terceros interesados,

de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4. Informes rendidos 1.4.1 Ministerio de Defensa – Policía Nacional. El secretario General de la Policía Nacional, rindió informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela, en el que solicitó rechazar por improcedente la presente acción, al considerar que el ejercicio tardío e inoportuno por parte del accionante, invalida la misma como mecanismo inmediato ante la amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales. Señaló que si bien la finalidad de la acción de tutela es proteger los derechos fundamentales de quienes se pueden ver afectados por decisiones de las autoridades judiciales, es más que indiscutible también el hecho de la falta de interposición de la acción constitucional en un tiempo prudente desde la afectación o vulneración de los derechos, sea un indicio de la inexistencia de perjuicio irremediable cuando se analice la procedencia de la tutela frente a la existencia de otro mecanismo de protección judicial. Por ultimo concluyó que, la pretensión del actor al acudir a la acción de tutela después de haber transcurrido más de 5 años de la ocurrencia de los hechos presuntamente vulneratorios de sus derechos fundamentales, rompe el principio de inmediatez y desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con la decisión censurada. 1.4.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 F. 77-78. El Doctor Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon, en su calidad de actual Magistrado en propiedad del despacho en el que se tramitó la decisión acusada, contestó el

escrito de tutela haciendo un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Fredy Humberto Medina Ortega, contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Asimismo, solicitó rechazar por improcedente la presente acción, ello por cuanto, a su juicio, al revisar los argumentos expuestos en el escrito de amparo, es evidente que en ultimas lo pretendido por el accionante es revivir un estudio jurídico que ya fue desatado, tanto en sede administrativa, como en la jurisdicción contenciosa; es decir, no se puede desconocer el carácter residual de la acción, que no se puede utilizarse como una tercera instancia, además de no cumplir con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia objeto de cuestionamiento, fue proferida el 26 de abril de 2012, notificada por edicto el 3 de mato del mismo año y el accionante acude al mecanismo constitucional en febrero de 2018, es decir, después de haber trascurrido más de 5 años y 9 meses de su debida notificación y ejecutoria. 1.4.3 Juzgado 23 Administrativo de Bogotá. La doctora María Teresa Leyes Bonilla, en su calidad de Juez 23 Administrativo de Bogotá, rindió informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela, en el que realizó un recuento de las actuaciones vertidas dentro del proceso ordinario, además de manifestar que sus argumentos no son otros que los fundamentos normativos y elucubraciones hechas en la sentencia de fecha 24 de junio de 2011.

II. CONSIDERACIONES

Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito tutelar y las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) Competencia, ii) Determinación del problema jurídico iii) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y iv) Solución a los problemas jurídicos. 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20004, en cuanto estipula que: «Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (…)», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por haber proferido la providencias de 26 de abril de 2012, hoy cuestionada. 2.2. Determinación del problema jurídico. En el presente asunto corresponde resolver si: ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar la decisión adoptada por la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el requisito de inmediatez? Solo de superar el anterior derrotero, se procederá a establecer: ¿si la autoridad judicial vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, y administración de justicia del señor Freddy Humberto Medina Ortega, al haber proferido la providencia de 26 de abril de 2012, mediante el cual revocó la decisión del A quo, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda? 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional5 como esta Corporación6, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la 4 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 5 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 6 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203).

existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable7, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia8. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 20059 la Corte Constitucional10 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma11 y de procedencia material12 fijados13 por la misma Corte14. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González15, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. 2.3.1. Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes16, c) La tutela no se presentó dentro de un término razonable. 7 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 8 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No.

2010-00559. 9 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 10 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 11 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 12 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 13 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 14 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte

consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 15 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 16 La decisiones cuestionada, es producto del recurso de apelación interpuesto por la contraparte de tutelante. 2.4. Del caso concreto – Ausencia del requisito de procedencia de inmediatez para interponer la acción de tutela. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental. Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata17. No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y

materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado18. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B.

Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009). REF: Expediente Nº 11001-03-15-000-2008-0107501. Acción de Tutela. Actor: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom. C/. Tribunal Administrativo del Tolima. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando

Alvarado Ardila. Bogotá D.C., Sentencia de 19 de mayo de 2010. Expediente Nº 11001-03-15-0002010-00284-00. Acción de tutela. Actor: Dora Josefina Montoya Carmona. C/. Tribunal Administrativo del Quindío. “Frente a la inmediatez debe además aclararse que, esta Sala la considera requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por cuanto la defensa de los derechos fundamentales no puede ser ajena a la seguridad jurídica y la protección de los intereses de terceros que han obtenido reconocimiento en una providencia judicial ejecutoriada. Ahora bien, en oportunidades anteriores se ha establecido que el término que para estos efectos comporta la satisfacción del mencionado, varía de 6 meses a 1 año, situación

que se concreta atendiendo a las circunstancias particulares del asunto en litigio, así como a los derechos invocados como violados. En estos términos y en atención a la jurisprudencia constitucional de esta Corporación, desde la cual se ha entendido el encumbrado valor que para una sociedad organizada como Estado Social y Constitucional de Derecho comporta el acceso a la administración de justicia, es fácil colegir que debe operar el término más lapso de inmediatez posible, cuando se discuta en sede de amparo su presunta violación.”. El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado. En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la

regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusadasupeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad. Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «(…) la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto19. 19 La Sección Primera de esta Corporación, en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede

exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. (…)». - Así pues, de lo probado en el proceso se evidencia que la presente acción de tutela fue interpuesta al haber transcurrido más cinco (5) años y nueves (9) meses contados desde la fecha que se notificó la providencia de segunda instancia cuestionada; en efecto, esto fue mediante edicto el cual fue fijado el 3 de mayo de 201220, quedando debidamente ejecutoriada a partir del 8 de mayo de 2012 y la tutela fue presentada el 13 de febrero de 201821, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar

formalmente esta tutela contra providencias judiciales. Así mismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación razonable que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial. Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, rechazar por improcedente la acción de tutela incoada por el señor Freddy Humberto Medina Ortega en nombre propio, contra la Subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto no superó el requisito general de inmediatez ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito. 20 Folio 72 vto. 21 Folio 22. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Freddy Humberto Medina Ortega, contra la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con la parte motiva de esta providencia SEGUNDO.- NOTIFICAR a las partes esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto

2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER