CE-11001-03-15-000-2018-00445-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDNECIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

PRIMERA COPIA AUTÉNTICA DEL LAUDO ARBITRAL / IMPOSIBILIDAD DE

LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO / AUSENCIA DE DEFECTO

PROCEDIMENTAL

[L]o primero que se advierte es que el Tribunal accionado analizó si era procedente admitir que la Unión Temporal allegara en segunda instancia copia auténtica del laudo arbitral. Sin embargo, determinó que los requisitos debían cumplirse desde la presentación de la demanda ejecutiva. Así mismo, la autoridad judicial consideró que la accionante no utilizó los mecanismos con los que contaba para obtener la copia auténtica del laudo arbitral (…) es importante precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por exigir que el laudo arbitral fuera presentado en copia auténtica, ya que aquel es uno de los requisitos formales que debe cumplir el título ejecutivo, máxime cuando no se demostró ningún motivo que permitiera colegir que la Unión Temporal estuviera ante una verdadera imposibilidad de conseguir la copia auténtica. En ese orden de ideas, no es posible concluir que el accionado incurrió en un rigorismo arbitrario que haya implicado la denegación al acceso a la administración de justicia, sino que la falta de diligencia de la accionante generó que se confirmara el auto que negó librar el mandamiento de pago.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00445-00(AC)

Actor: UNIÓN TEMPORAL MAGIV DEPROCON

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

TERCERA, SUBSECCIÓN C ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia. HECHOS RELEVANTES a) Proceso ejecutivo La accionante afirmó que el 6 de marzo de 2017 instauró demanda ejecutiva en contra del Distrito Capital, Secretaría de Educación, Unidad Ejecutiva de Localidades, Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal, para que se librara mandamiento de pago a su favor por la suma de $ 1.770.805.676, con fundamento en el laudo arbitral del 16 de febrero de 2009. Señaló en la demanda aclaró que se trataba de un título ejecutivo simple, completo y autónomo y precisó que no se allegó la primera copia auténtica del laudo precitado, ya que para la fecha de presentación de la demanda se encontraba en poder de la parte contraria y aquella no la entregó pese a la solicitud realizada el 17 de diciembre de 2015. Indicó que el 26 de julio de 2017 el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá negó el mandamiento de pago porque no se allegó el título ejecutivo en debida forma. Para el efecto, sostuvo que la primera copia del laudo arbitral, la sentencia T-511 de 2011 y la Resolución 2130 de 2015 se allegaron en copia simple.

Expresó que el 1º de agosto de 2017 interpuso recurso de apelación en contra de la anterior providencia y allegó la copia auténtica de la Resolución solicitada y del laudo arbitral, la cual fue entregada días antes por la parte demandada. Además, refirió que los demás documentos estaban en el expediente en copia auténtica. Manifestó que el 29 de noviembre de la misma anualidad el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el auto recurrido porque consideró que la copia auténtica del citado laudo debió allegarse en primera instancia y que el recurso de apelación no tiene por objeto subsanar los requisitos formales que no se cumplieron. b) Inconformidad Aseguró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia e incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al confirmar el auto que negó librar el mandamiento de pago, sin tener en cuenta que no fue posible aportar la primera copia auténtica del laudo arbitral, debido a que la entidad demandada no la entregó, a pesar de que la requirió, mediante el Oficio de 17 de diciembre de 2015. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales referidos. En consecuencia, se ordene a la corporación judicial accionada revocar el auto del 29 de noviembre de 2017 y, en consecuencia, ordenar al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá tramitar de fondo las pretensiones de la demanda ejecutiva.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C.

(ff. 80-82). El magistrado, José Élver Muñoz Barrera, afirmó que el caso bajo estudio el título ejecutivo es el laudo arbitral, por lo cual era necesario allegarlo en copia auténtica y junto con la constancia de ejecutoria, por no haber sido proferida en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agregó que después de negarse el mandamiento de pago, no es factible utilizar el recurso para complementar el título, ya que los requisitos exigidos deben cumplirse desde el principio, máxime si se tiene en cuenta que aquel es la base para librar mandamiento ejecutivo y que la finalidad del recurso es controvertir lo decidido por el inferior. Mencionó que en sentencia del 11 de octubre de 2016 el Consejo de Estado reiteró que el juez de la demanda ejecutiva no puede inadmitirla, para permitir al demandante completar, adicionar o mejorar o, en general, variar el título ejecutivo presentado de modo insuficiente. Por lo tanto, concluyó que no se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, sino que se presentó una negligencia del demandante, para conformar el título ejecutivo. Secretaría de Educación Distrital de Bogotá (ff. 83-86) El jefe de la Oficina Asesora Jurídica, Luis Gustavo Fierro Maya, adujo que cumplió en su totalidad la condena impuesta por el Tribunal de Arbitramento de la Unión Temporal Mavigg-Deprocon, mediante las Resoluciones 2130 del 25 de noviembre de 2015, 226 del 29 de enero de 2016 y 4824 del 14 de junio de 2016.

Aclaró que la acción de tutela se dirige a controvertir la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo cual no puede pronunciarse sobre el particular y, en esa medida, la acción debe rechazarse por improcedente en relación con ella. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 1° del Decreto 1983 de 20171, el cual regula que: “[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia

jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015.

3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente

equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen el análisis se centra en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al no revocar

el auto a través del cual el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá se negó a librar mandamiento de pago? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) defecto procedimental y (II) análisis del caso concreto. Veamos:

I. Defecto procedimental Este tipo de defecto se configura cuando se desconocen las formas propias de cada juicio. La Corte Constitucional5 ha diferenciado la existencia de dos tipos de defecto procedimental.

El primero de ellos denominado “defecto procedimental absoluto” que acontece cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento 5 T-352 de 2012 establecido para determinados trámites judiciales, ya sea porque aplica uno distinto al indicado o porque omite etapas sustanciales del procedimiento establecido. El segundo se ha denominado “defecto procedimental por exceso ritual manifiesto” y se configura cuando el juez utiliza el procedimiento de manera excesiva y como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, con lo cual se genera una denegación de justicia6. En relación con este último, de relevancia para el caso, la Corte Constitucional7 indicó que puede configurarse en las siguientes circunstancias procesales: 1. Al aplicar un precepto procesal se restringen derechos sustanciales o al utilizar el primero se limitan las mismas oportunidades procesales, 2. Se aplican disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto, 3. Se exige el cumplimiento de requisitos formales de manera irreflexiva o 4. Se incurre en un rigorismo procedimental en la

apreciación de las pruebas. - Análisis del caso concreto La Unión Temporal Mavig Deprocon solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Para el efecto, indicó que aquel incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al confirmar el auto que negó librar el mandamiento de pago, sin tener en cuenta que no fue posible aportar la primera copia auténtica del laudo arbitral, debido a que la entidad demandada no la entregó, a pesar de que la requirió, mediante el Oficio de 17 de diciembre de 2015. 6Sentencia T429 de 2011: M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 7T-950 de 2011 Con la finalidad de resolver la anterior inconformidad es necesario realizar un recuento de las actuaciones que dieron lugar a la interposición de la presente acción de tutela. Así se observa que la accionante y Distrito Capital, Secretaría de Educación, Unidad Ejecutiva de Localidades, Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal celebraron el Contrato UEL-SED 04-131/00/003. El objeto del anterior Contrato era efectuar los diseños y/o ajustes a las consultorías, actualización de cantidades de obra y presupuestos, ejecución de obras necesarias para la ampliación y mejoramiento de las instalaciones de las Instituciones Educativas Distritales Juan Evangelista Gómez y CASD de la localidad de San Cristóbal en Bogotá. Sin embargo, se presentaron dificultades en la ejecución del contrato que

ocasionaron que se convocara a un Tribunal de Arbitramento para que fueran dirimidas, quien el 16 de febrero de 2009 profirió laudo arbitral en el que se condenó a la SED a pagar a la Unión Temporal la suma de $ 1.034.269.368 por concepto de los perjuicios causados por las actuaciones, omisiones y abstenciones que implicaron una mayor permanencia del contratista en la ejecución del contrato. En vista de lo anterior, la entidad condenada interpuso recurso de anulación y el 17 de marzo de 2010 la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró inexistente el pacto arbitral contenido en la estipulación vigésima cuarta del contrato y, en consecuencia, declaró la inexistencia jurídica del laudo dictado. La Unión Temporal instauró acción de tutela en contra de la anterior providencia judicial. El 19 de agosto de 2010 la Sección Cuarta del Consejo de Estado la rechazó por improcedente. La anterior decisión fue confirmada el 2 de diciembre de 2010 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Por lo expuesto, la aquí accionante instauró acción de tutela, a través de la cual controvirtió la anterior decisión y la Corte Constitucional, en sede de revisión, mediante la sentencia T-511 de 2011, dejó sin efectos las precitadas decisiones judiciales. En consecuencia, declaró infundado el recurso de anulación promovido en contra del laudo arbitral del 16 de febrero de 2009. Posteriormente, según lo expuso la accionante en la demanda del proceso ejecutivo, a través de la Resolución 2130 de 2015, la Secretaría de Educación

ordenó dar cumplimiento al laudo arbitral del 16 de febrero de 2009, pero únicamente en relación con el capital y los primeros seis meses de intereses (ff. 312). La accionante instauró demanda ejecutiva en contra del Distrito Capital, Secretaría de Educación, Unidad Ejecutiva de Localidades, Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal, para lograr el pago de $ 1.770.805.676 por concepto de la condena efectuada en el laudo arbitral del 16 de febrero de 2009 (ibidem). El 26 de julio de 2017 el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá negó el mandamiento de pago a favor del demandante porque consideró que no se allegó en debida forma el título ejecutivo, ya que el laudo arbitral, la sentencia T-511 de 2011 y la Resolución 2130 de 2015 fueron aportados en copia simple (ff. 21-26). Debido a ello, el 1º de agosto de 2017 la Unión Temporal interpuso recurso de apelación en contra de la providencia mencionada, en el cual señaló que el título no era complejo, sino simple, pues estaba conformado únicamente por el laudo arbitral. Sin embargo, no fue posible allegar la primera copia auténtica, puesto que la entidad demandada no se la entregó, a pesar de su requerimiento (ff. 27-31). El 29 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, confirmó el auto proferido por el Juzgado. Para soportar esta decisión, en primer lugar aclaró que el título ejecutivo lo constituye el laudo

arbitral, pues es autónomo, completo y suficiente. En segundo lugar, estimó que el referido laudo debía allegarse en copia auténtica y, en tercer y último lugar, consideró que no era posible revocar la decisión, a pesar de que la accionante allegara junto con el recurso de apelación copia auténtica del laudo arbitral. En relación, con este último argumento, textualmente sostuvo (ff. 32-40): “[…] la parte actora con el recurso de apelación allegó copia auténtica del mencionado laudo arbitral, sosteniendo que no lo aportó en primera instancia toda vez que se encontraba en poder de la entidad demandada, y que solo en el transcurso del presente proceso fue devuelta, al respecto, esta Sala en primera medida establece que en esta instancia no se puede, después del auto que decide negar el mandamiento de pago, completarse el título, pues sus requisitos debe (sic) aparecer de entrada, ya que sería impropio hablar de proceso ejecutivo cuando este instrumento de recaudo objeto de la ejecución es ineficaz o no es idóneo, pues, el título ejecutivo, es la base para librar mandamiento ejecutivo, por tanto debe ser aportado en primera instancia, carga que debe ser suplida por el accionante, pues el recurso de apelación no tiene como objeto subsanar los requisitos formales que no se cumplieron en un primer momento; además cabe señalar, en cuanto al argumento del apelante de que no pudo llegar el título ejecutivo con la presentación de la demanda por cuanto se encontraba en poder de la entidad demandada, que esta parte contaba con otros mecanismos idóneos que dispone el ordenamiento para la obtención de los documentos necesarios

para conforman (sic) el título como lo es la acción de tutela o el derecho de petición, no obstante, no se demuestra que el accionante los hubiese agotado, ya que solo radicó peticiones tutela para el cumplimiento del laudo arbitral pero no para la entrega del mismo […]” Pues bien, lo primero que se advierte es que el Tribunal accionado analizó si era procedente admitir que la Unión Temporal allegara en segunda instancia copia auténtica del laudo arbitral. Sin embargo, determinó que los requisitos debían cumplirse desde la presentación de la demanda ejecutiva. Así mismo, la autoridad judicial consideró que la accionante no utilizó los mecanismos con los que contaba para obtener la copia auténtica del laudo arbitral. Al respecto, la Unión Temporal afirmó que el 17 de diciembre de 2015 solicitó a la Secretaría de Educación del Distrito Capital entregar la copia auténtica del laudo arbitral del 16 de febrero de 2009, pero aquella no accedió a lo requerido. En cuanto a ello, se observa que el Tribunal no hizo un pronunciamiento concreto sobre la alegada petición. Empero, lo anterior no tiene la fuerza para lograr el amparo pretendido, pues en todo caso la accionante no demostró que hubiera instaurado acción de tutela para lograr la protección de su derecho fundamental de petición y, por ende, la obtención de dicho documento. De lo anterior se desprende que la Unión Temporal no utilizó todas las herramientas jurídicas con las que contaba para obtener la copia auténtica del laudo arbitral, sino que se limitó a solicitar a la entidad demandada dicho documento, a través del derecho de petición, a pesar de lo cual decidió

voluntariamente presentar la demanda ejecutiva. Por otra parte, se repara en que le asiste razón a la corporación judicial, frente al argumento de que la competencia del juez de segunda instancia se limita a analizar los argumentos de inconformidad del recurrente frente a la decisión del aquo, mas no a estudiar si el interesado corrigió los yerros en que haya podido incurrir por descuido, con mayor razón si se trata de un proceso ejecutivo. Adicionalmente, es importante precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por exigir que el laudo arbitral fuera presentado en copia auténtica, ya que aquel es uno de los requisitos formales que debe cumplir el título ejecutivo, máxime cuando no se demostró ningún motivo que permitiera colegir que la Unión Temporal estuviera ante una verdadera imposibilidad de conseguir la copia auténtica. En ese orden de ideas, no es posible concluir que el accionado incurrió en un rigorismo arbitrario que haya implicado la denegación al acceso a la administración de justicia, sino que la falta de diligencia de la accionante generó que se confirmara el auto que negó librar el mandamiento de pago. Por lo tanto, se negará el amparo solicitado por la Unión Temporal Mavig Deprocon, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por la Unión Temporal Mavig Deprocon, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS