CE-11001-03-15-000-2018-00516-00(AC)-2018

PRESCRIPCIÓN / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALNo es una tercera instancia

[L]a Sala advierte que el tribunal, de manera suficiente y razonable, le explicó a la [actora] las razones de la decisión.(…) De lo anterior, se puede ver que el tribunal, luego de analizar las pruebas aportadas, advirtió que la petición de aclaración de la actora, en lo relacionado con la prescripción, lo que buscaba era un nuevo pronunciamiento, pese a que ya había sido decidido ese punto y, por tanto, consideró que debió atacarse la decisión administrativa inicial, pues fue en la que la entidad manifestó su voluntad en cuanto a la prescripción. Por tanto, estimó que lo pretendido era revivir términos o situaciones jurídicas resueltas. En suma, se advierte que la inconformidad de la parte actora, más que por la configuración de algún defecto, tiene que ver con la interpretación hecha por la demandada de las normas y pruebas allegadas al proceso, lo cual condujo a que profiriera una decisión contraria sus intereses.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00516-00(AC)

Actor: CELMIRA CRUZ TORO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN E

Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por Celmira Cruz Toro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Celmira Cruz Toro, mediante apoderado, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social. En consecuencia, solicitó que se dejara sin efectos la sentencia proferida por la autoridad judicial demandada el 24 de agosto de 2017, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto en contra de la UGPP.

1. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: La señora Celmira Cruz Toro prestó sus servicios por más de 20 años como docente.

CAJANAL, mediante resolución 13921 del 29 de mayo de 2001, le reconoció pensión gracia a la señora Cruz Toro efectiva a partir del 23 de diciembre de 2000, pensión que se reliquidó en resolución 12839 del 21 de marzo de 2006, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado 48 Penal del Circuito, que concedió el amparo como mecanismo transitorio. La actora solicitó la reliquidación de la pensión el 21 de febrero de 2005, con el fin de constituir el requisito previo de procedibilidad, petición que fue negada en resolución 58869 del 24 de diciembre de 2007. Luego de reiterar la petición, se dictó la resolución UGM 38348 del 14 de marzo de

2012, en la que se reliquidó la pensión de la actora, con efectos fiscales a partir del 23 de marzo de 2005, en aplicación del fenómeno de la prescripción. Advierte que se incurrió en error en la aplicación de la prescripción y que, por eso, solicitó la corrección, que fue negada en auto ADP 003175 del 7 de noviembre de 2012. Por lo anterior, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la ilegalidad del auto ADP 003175 DEL 7 DE NOVIEMBRE DE 2012, que negó la solicitud de corrección del término de prescripción. El Juzgado 24 Administrativo de Bogotá, en sentencia del 29 de julio de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en fallo del 24 de agosto de 2017, revocó la sentencia apelada y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda.

2. Argumentos de la tutela Según la demandante, el tribunal vulneró los derechos invocados porque la demanda cumplía los requisitos para que se tramitara, que, contrario a lo afirmado por la autoridad judicial demandada, sí se demandó el acto administrativo que afectó sus intereses, esto es, el que negó la solicitud de corrección en cuanto a la prescripción.

Alega que se desconoció el derecho a la igualdad porque en otro asunto el tribunal accedió a las pretensiones. Que se incurrió en exceso ritual manifiesto porque si bien no se demandó la resolución que reliquidó la pensión, sí se allegó copia con la demanda.

Trámite Previo Mediante auto del 26 de febrero de 2018, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y los terceros con interés en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda1.

3. Intervenciones 1 Folio 37

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E El magistrado ponente de la decisión judicial cuestionada solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela y manifestó que lo pretendido por el actor es utilizar la acción de tutela como una tercera instancia. Advirtió que la actora no identificó las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales o el defecto en el que presuntamente incurrió la decisión atacada para estudiar un estudio de fondo. Se refirió a los argumentos de la sentencia atacada y manifestó que en la decisión judicial se precisó de manera clara que la actora no demandó el acto que aplicó la prescripción de las mesadas pensionales (resolución UGM 038348 del 14 de marzo de 2012) sino, únicamente, el que negó la solicitud de corrección, decisión administrativa que no era objeto de control judicial porque no definió nada en cuanto a la prescripción. UGPP El Subdirector Jurídico Pensional de la UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque la decisión judicial tacada no incurrió en algún defecto que permita dejarla sin efectos. La actora no interpuso recursos contra el acto administrativo que aplicó la prescripción de las mesadas pensionales y, por tanto, no podía pretender revivir

términos fenecidos con una solicitud de corrección. CONSIDERACIONES DE LA SALA De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto,

es una autoridad pública. precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han

venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción, la demandante pretende que se deje sin efecto la sentencia del 24 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E revocó el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda porque no se demandó el acto que declaró la prescripción de las mesadas pensionales. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de

las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. La actora, de manera general, manifestó que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que si bien no demandó la resolución que aplicó la prescripción, sí allegó con la demanda dicho acto y, por tanto, debió tenerse como demandado. Según la demandante, el tribunal vulneró los derechos invocados porque la demanda cumplía los requisitos para que se tramitara, que, contrario a lo afirmado por la autoridad judicial demandada, sí se demandó el acto administrativo que afectó sus intereses, esto es, el que negó la solicitud de corrección en cuanto a la prescripción. Además de lo anterior, la demandante no expresó de manera precisa, en qué defecto incurrió presuntamente el tribunal es decir, dejó de identificar de manera concreta alguno de los defectos que la jurisprudencia ha establecido para verificar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Ahora, de la revisión de la sentencia atacada, la Sala advierte que el tribunal, de manera suficiente y razonable, le explicó a la señora Cruz Toro las razones de la decisión. Veamos: “La Sala en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo el artículo 187 del CPACA4, esto es, que: ‘En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in

pejus’, procederá a revisar las que se hubiesen presentado en el presente caso, en los siguientes términos: Para resolver sobre el particular, es menester poner de presente que en este asunto se solicita el pago de la reliquidación de la pensión de gracia a partir del 21 de febrero de 2002 por prescripción trienal, por haberse radicado la petición de reliquidación el 21 de febrero de 2005. Afirma la parte demandante que tal presupuesto no fue respetado en la Resolución No. UGM 038348 de 14 de marzo de 2012, pues la ley de manera taxativa establece el término de 3 años, toda vez que si bien el derecho a la pensión no prescribe, si prescriben las mesadas pensionales causadas con anterioridad a los 3 años previos contados desde la solicitud (ver concepto de violaciónfolio 33). Ahora bien, en la precitada resolución, dispuso reconocer la pensión de jubilación de gracia de la actora a partir del 22 de diciembre de 2000, con efectividad para su pago a partir del 23 de marzo de 2005. De lo anterior se tiene que la inconformidad de la demandante radica en que la entidad accionada efectuó el pago de las mesadas pensionales originadas con la reliquidación de la pensión de gracia con inclusión de factores salariales a partir del 23 de marzo de 2005, cuando ella considera que dicho pago debió darse a partir del 21 de febrero de 2002 al haberse radicado la solicitud de reliquidación pensional el 21 de febrero de 2005, es decir, que lo pretendido es el pago de las sumas causadas por conceptos de

4 “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. mesadas pensionales a partir del 21 de febrero de 2002 al 23 de marzo de 2005. Frente a lo anterior, cabe indicar que por medio de la Resolución UGM 38348 de 14 de marzo de 2012, la entidad accionada reliquidó la pensión de gracia de la actora a partir de 22 de marzo de diciembre de 2000, pero con efectividad para su pago a partir del 23 de marzo de 2005 por prescripción trienal, en atención a la petición de reliquidación elevada por la demandante el 23 de marzo de 2011 (fols. 21-23). La precitada resolución fue notificada personalmente a la abogada sustituta de la actora el 2 de abril de 2012 (fol. 24) y contra la misma procedía únicamente el recurso de reposición. En criterio de la Sala, el concepto reclamado por el accionante, esto es, el pago de las mesadas pensionales causadas entre el 21 de febrero de 2002 y el 23 de marzo de 2005, corresponde a una suma fija y única, que no incide en el valor de las mesadas pensionales futuras, queriendo ello decir, que tal suma no ostenta el carácter de periódico, lo que a su vez implica que el acto administrativo que en principio determinó su no pago, ha debido ser objeto de control por parte de esta jurisdicción de lo contencioso administrativa

dentro del término que señala el artículo 164-d del CPACA, pues la situación fáctica descrita no se enmarca en la que señala el literal c) del numeral 1 de ese mismo precepto legal, esto es; que la demanda: ‘c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas…’. Lo anterior, porque si bien mediante la Resolución No. UGM 038348 de 14 de marzo de 2012, dispuso la reliquidación de la pensión de gracia con la totalidad de los factores salariales percibidos en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, a partir del 22 de diciembre de 2000, pero con efectividad para su pago a partir del 23 de marzo de 2005 por prescripción trienal, la discrepancia de la demandante es frente a la declaración de prescripción, pues considera que esta operó desde el 21 de febrero de 2002 y no en la fecha que expresa la accionada, respecto de lo cual, se insiste por la Sala, que constituye una suma unitaria determinable. Ahora bien, el 31 de octubre de 2012 la parte actora solicitó aclaración respecto de la Resolución UGM 38348 de 14 de marzo de 2012, en relación con la aplicación de la prescripción (que sea del caso aclarar no obra copia de la petición; sin embargo, se desprende de la citada resolución y de los hechos de la demanda, que fue el 31 de octubre de 2012 y que la aclaración pedida era referente a la prescripción), obteniendo un nuevo pronunciamiento por parte de la Administración (Auto No. ADP 003175 de 7 de noviembre de 2012); no desconoce la

Sala que en la precitada resolución la aplicación de la prescripción ya había sido objeto de pronunciamiento, al indicar que esta operaba con anterioridad al 23 de marzo de 2005, lo que nos permite concluir que era este el acto administrativo a demandar y no otro. En ese orden de ideas, no puede la aquí accionante, que persigue la nulidad y restablecimiento del derecho, omitir demandar el acto a través del cual la administración manifestó su voluntad respecto de la situación jurídica en concreto y de otra parte, pretender, como en el caso particular, revivir términos o situaciones jurídicas resueltas y consolidadas a partir de una nueva solicitud. En este punto es menester precisar cómo en algunas ocasiones sí resulta jurídicamente viable y procedente que la Administración revise nuevamente una situación jurídica puesta a su consideración. Tal es el caso de las prestaciones periódicas, puesto que la naturaleza propia del derecho que se reclama, esto es, prestaciones periódicas, como las pensionales, son irrenunciables mínimas e intransigibles, lo que permite su revisión en más de una oportunidad e incluso existe la posibilidad incoar varias demandas. No obstante lo anterior, la parte actora dirigió su demanda tendiente a obtener que se reconozca y pague la reliquidación de su pensión de jubilación a partir del 21 de febrero de 2002; ahora bien, analizada la situación fáctica expuesta en la demanda como el concepto de violación, se deduce que lo perseguido por la actora es el pago de las mesadas pensionales causadas a partir del 21 de febrero de 2002 al 23 de marzo de

2005, que corresponde a una suma fija y única, por tanto, no periódica. En efecto, con sujeción a lo antes citado, la parte actora no puede pretender la pensión de gracia, porque aquella ya le fue concedida, no manifestando en esta instancia inconformidad alguna. En ese orden de ideas, no nos encontramos ante prestaciones periódicas, pues ha de considerarse que la Resolución No.UGM 038348 de 14 de marzo de 2012, era el acto administrativo a demandar dentro del término legal para tal fin, debido a que la citada resolución aplicó una prescripción que pudo afectar a la accionante pero que no fue objeto de demanda, no pudiendo abordarse su estudio de legalidad de manera oficiosa debido a que no estamos ante la situación hipotética prevista en el art. 163 del CPACA. Considerar que una situación jurídica definida a través de un acto administrativo puede ser revisada por la administración cuantas veces el interesado lo solicite y en consecuencia lo allí decidido puede ser objeto de control judicial en cualquier oportunidad, resultaría contrario a principios propios de nuestro sistema normativo, como el de seguridad jurídica, al permitir que lo decidido por la Administración sea modificable en cualquier tiempo. La parte actora demandó el acto que resolvió la solicitud de aclaración frente a la Resolución No. UGM 038348 de 14 de marzo de 2012, cuando debió haber demandado esta última, en tanto fue la que le afectó su situación jurídica al decidir la forma en que aplicó la prescripción, luego entonces, incurrió la actora en una inepta demanda, debido a que no demandó el acto que debía demandar. El Auto No. ADP 003175 de 7 de noviembre de 2012, no es objeto de control

judicial, como quiera que no definió nada frente a la aplicación de la prescripción, toda vez que tal presupuesto ya se había determinado en la Resolución No. UGM 038348 de 14 de marzo de 2012, es más, en el mismo se le indicó a la parte actora que su solicitud de aclaración era improcedente. Ahora bien, de acuerdo con lo estatuido en el artículo 43 del CPACA, son actos definitivos: ‘los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación’ y por otro, que solo los que ostentan esta naturaleza pueden ser controlados por esta jurisdicción, teniendo en cuenta lo señalado por el artículo 169-3 ibídem; esto a su vez, implica que están excluidos del control jurisdiccional los actos de mero trámite, preparatorios y de ejecución. Así las cosas, cuando la parte actora impetra la nulidad del Auto No. ADP 003175 de 7 de noviembre de 2012, que resolvió la solicitud de aclaración frente a la Resolución No. UGM 038348 de 14 de marzo de 2012, pierde de vista que aquél no decidió nada de fondo, ni definitivo, y al no tener el carácter de definitivo, queda excluido del control judicial. Así las cosas, de acuerdo con lo anticipado, la Sala considera que para la parte actora era inexcusable el deber de someter a control de legalidad la Resolución UGM 038348 de 14 de marzo de 2012, dentro del término fijado por la ley, sin que se encuentre justificación alguna de la omisión de tal proceder.” De lo anterior, se puede ver que el tribunal, luego de analizar las pruebas

aportadas, advirtió que la petición de aclaración de la actora, en lo relacionado con la prescripción, lo que buscaba era un nuevo pronunciamiento, pese a que ya había sido decidido ese punto y, por tanto, consideró que debió atacarse la decisión administrativa inicial, pues fue en la que la entidad manifestó su voluntad en cuanto a la prescripción. Por tanto, estimó que lo pretendido era revivir términos o situaciones jurídicas resueltas. En suma, se advierte que la inconformidad de la parte actora, más que por la configuración de algún defecto, tiene que ver con la interpretación hecha por la demandada de las normas y pruebas allegadas al proceso, lo cual condujo a que profiriera una decisión contraria sus intereses. Por lo anterior, se impone negar la solicitud de amparo ejercida por la señora Celmira Cruz Toro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Negar la acción de tutela ejercida por la señora Celmira Cruz Toro contra el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ