CE-11001-03-15-000-2018-00529-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ La acción de tutela resulta improcedente para solicitar la protección de los derechos fundamentales deprecados por el accionante, toda vez que no cumple con el requisito de la inmediatez y dado que no se presentaron razones que justificaran la pretermisión del tiempo para acudir al mecanismo de amparo, debe rechazarse por improcedente la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00529-00(AC)

Actor: RICARDO ALFONSO PRIETO VACA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO

1. Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela El señor Ricardo Alfonso Prieto Vaca, por medio de apoderado, promueve acción de tutela contra las providencias de 15 de octubre de 2014, mediante la cual el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, D.

C., decretó la existencia de cosa juzgada y de 26 de mayo de 2016 de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que la confirmó, pues considera que éstas constituyen una vía de

hecho que vulnera sus derechos al debido proceso, a la seguridad social y el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales previstos en los artículos 29, 48, 53 y 230 de la Constitución Política e igualmente incurren en defecto fáctico por violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial. 1.2. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, respetuosamente solicito se amparen los derechos fundamentales al: al (sic) debido proceso – a la corrección de Vías de Hecho, el Derecho a la seguridad social, el principio de favorabilidad Art. 53 C.N., a la irrenunciabilidad de los derechos laborales, consagrados en los Art. 13, 29, 48, 53 y 230 de la Constitución Política, a la corrección del defecto fáctico, a la corrección por violación directa de la constitución (sic) y desconocimiento del precedente judicial y se ordene aplicar la ley 33 del 85 respetando la sentencia del 4 de agosto de 2010 del H. Consejo de Estado, es decir que tienen (sic) derecho a que su pensión se liquide con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 1.3. Hechos de la solicitud Precisa el accionante que nació el 7 de septiembre de 1947. Laboró por más de veinte años al servicio del Estado como consta en certificación expedida por el ICA, y para el 1.º de abril de 1994, contaba con más de 15 años de servicios y/o 40 años de edad; por tanto, es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Mediante Resolución 337 de 15 de enero de 2003, se le reconoció pensión en

cuantía de $1.226.580.08, a partir del 11 de septiembre de 2002, sin tener en cuenta todos los factores salariales; por ello, solicitó a CAJANAL la reliquidación con inclusión de todo lo que devengó en el último año de servicios, la cual le fue negada por Resolución 39504 de 22 de noviembre de 2005. Contra esa decisión interpuso recurso de reposición, resuelto por medio de la Resolución 30373 de 29 de junio de 2006, en la que se declaró «la existencia del silencio administrativo negativo». Inconforme con esas decisiones demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en fallo de 22 de noviembre de 2007, accedió parcialmente a sus pretensiones y ordenó reliquidar la pensión con el salario promedio que sirvió de base para los aportes en el último año de servicios. Contra este interpuso recurso de apelación para que se le tuvieran en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, alzada que desató el Consejo de Estado confirmando la sentencia del a quo. A esos fallos CAJANAL les dio cumplimiento mediante la Resolución UGM 014723 de 24 de octubre de 2011, reliquidando su pensión en cuantía de $1.464.171, a partir del 1.º de noviembre de 2002. Aduce que de conformidad con el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política tiene derecho a que su pensión se liquide con fundamento en las Leyes 33 y 62 de 1985 y demás normas concordantes; por esa

razón, el 23 de agosto de 2012, hizo una nueva solicitud de reliquidación. Aclara que en la petición anterior que fue objeto de demanda había solicitado la liquidación con base en los artículos 21, 36 y 150 de la Ley 100 de 1993. La anterior petición se le negó por auto ADP 005127 de 11 de diciembre de 2012, acto contra el cual instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió al Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, que mediante providencia de 15 de octubre de 2014, decretó la existencia de la cosa juzgada, decisión que fue confirmada el 26 de mayo de 2016, por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.4. Fundamentos jurídicos del accionante Alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales previstos en los artículos 29, 48, 53 y 230 de la Constitución Política. Así como la existencia de un defecto fáctico por violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial. 1.5. Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto de 5 de marzo de 2018, que se ordenó notificar a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como demandados y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) quien actuó como demandada dentro

del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-3335-025-2013-00347-01, como tercero interesado en las resultas de esta acción, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6. Intervenciones El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicita se rechace por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Ricardo Alfonso Prieto Vaca. Alega que la Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades respecto a la improcedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento o la reliquidación de pensiones, teniendo en cuenta que para perseguir este tipo de prestaciones el ordenamiento jurídico ha diseñado, implementado y dispuesto mecanismos y procedimientos para su reclamación y pago. Aduce que el uso de la acción de tutela en asuntos como el sub iudice desnaturalizan el objetivo que le fue señalado a esta, toda vez que vician el sentido que le dio el constituyente, pues se trata de una medida de amparo excepcional que debe reunir determinados requisitos para que sea procedente su invocación. Arguye que la pretensión del accionante va en contravía de una orden judicial, en la cual se reguló de manera expresa su situación, por lo que en este aspecto existe cosa juzgada, lo cual se evidencia al revisar que la solicitud del accionante ya fue estudiada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.

Agrega que en ningún caso se dan los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional, en relación con la existencia de una vía de hecho ni los requisitos de procedencia que permitan la revisión por parte del juez constitucional de una providencia judicial que se encuentra ejecutoriada.

2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo a lo previsto en el numeral 5 del artículo 1.º del Decreto 1983 de 2017, que modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual «las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela procede contra la providencia de 26 de mayo de 2016, mediante la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió el recurso de apelación interpuesto por el señor Ricardo Alfonso Prieto Vaca contra el auto de 15 de octubre de 2014, que dictó el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-025-2013-00347-01. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como

un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991, reglamentó su ejercicio, y en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en el fallo C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable». Bajo este entendido, la jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, desarrollando diferentes reglas para su estudio, las cuales finalmente convergieron en la sentencia C-590 de 20052, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.

Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de fallos de tutela. A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas. El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 20123, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten

violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual 1 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en fallo de 5 de agosto de 20144, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4. Análisis de la Sala En el asunto objeto de examen se tiene que la providencia de 26 de mayo de 2016

(folios 62 al 66), mediante la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirma la que profirió en audiencia inicial el 15 de octubre de 2014 (folios 67 al 69), el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, D. C., a través de la cual declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento que instauró el accionante en contra de Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se notificó por estado el 27 de junio de 2017 (folio 66 vuelto) y, la tutela se radicó en la Secretaría General del Consejo de Estado el 21 de febrero de 2018 (folio 1), es decir, han transcurrido más de siete meses entre la ejecutoria del proveído que se censura y la interposición de la presente acción. Si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional señala que dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, ésta debe interponerse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, con el fin de proteger derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y, evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, desnaturalizando con ello la finalidad de la

acción5. 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 5 La sentencia T-187 de 2012 presenta la línea jurisprudencial al respecto. Según se dejó visto de manera antecedente, para el caso de tutela contra providencia judicial la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 20146, explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, razones por las cuales acogió como regla un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, de manera que en el asunto que se examina se evidencia la pretermisión del principio de inmediatez. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la razonabilidad del plazo debe determinarse de conformidad con los hechos de cada caso concreto, por lo que a modo de desarrollo jurisprudencial se han identificado tres excepciones que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción, así: (i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas,

entre otras. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.7 De manera que el examen de inmediatez no se reduce a verificar el paso del 6 Magistrado ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 7 Sentencias T-433 de 2016, T-584 de 2011, T-1028 de 2010, T-792 de 2007 y, T-158 de 2006, entre otras. tiempo entre el hecho generador de la vulneración de un derecho fundamental y la

interposición de la demanda de tutela, sino que, además, comprende la valoración de la razonabilidad del plazo, estimación sujeta a los hechos que configuran el caso concreto y que se debe efectuar por el juez de tutela atendiendo los criterios fijados por la Corte Constitucional. Siendo del caso analizar la razonabilidad del plazo para acudir a la acción de tutela, la Sala extrae que el asunto no se adecua a ninguna de las excepciones traídas por la Corte Constitucional para hacer procedente su estudio. Lo anterior, por cuanto el accionante no justificó el porqué de la tardanza en el uso de la solicitud de amparo. Entonces, como no se encuentra justificación para la demora del accionante en acudir a la acción de tutela para reclamar la protección de sus derechos fundamentales, y porque no se evidencia la existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen la tardanza en su presentación, la solicitud de amparo resulta improcedente.

3. Conclusión La acción de tutela resulta improcedente para solicitar la protección de los derechos fundamentales deprecados por el accionante, toda vez que no cumple con el requisito de la inmediatez y dado que no se presentaron razones que justificaran la pretermisión del tiempo para acudir al mecanismo de amparo, debe rechazarse por improcedente la acción de tutela.

Falla Se rechaza la acción de tutela interpuesta por el señor Ricardo Alfonso Prieto Vaca contra las providencias de 26 de mayo de 2016 y 15 de octubre de 2014, dictadas por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito

Judicial de Bogotá, D. C., respectivamente, conforme a la parte considerativa que antecede. En caso de que no fuere impugnada la presente providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ